金融支持陜南移民搬遷：現狀、問題及對策建議

■/張紅霞 余 勁

金融支持陜南移民搬遷：現狀、問題及對策建議

■/張紅霞 余 勁

陜南移民搬遷工程是2011年陜西省委、省政府實施的重大舉措。文章在分析金融支持陜南移民搬遷現狀的基礎上，探究金融支持方面存在的資金和政策問題，進而提出針對性的對策建議，以期為破解后期陜南移民搬遷的資金難題，推進工程順利進行提供參考。

陜南 移民搬遷 金融支持

一、陜南移民搬遷成效

“十二五”期間，陜南移民搬遷已完成32.4萬戶、111.89萬人搬遷任務，建設30戶以上集中安置點2252個，集中安置29.3萬戶。移民搬遷效果顯著，主要表現在以下幾個方面。

（一）保障了移民的生命財產安全

移民搬遷工程實施以前，因自然災害的原因，給人民群眾生命財產造成了巨大損失，自實施移民搬遷工程以后，受災情況明顯有所好轉。截至2013年末，陜南地區地質災害和洪澇災害傷亡率下降80%和70%，使陜南地區的人民群眾生命財產安全得到一定的保障。

（二）優化了陜南地區的產業結構

一部分搬遷的移民在遷入后繼續從事著第一產業，但更多的移民陸續進入第二、三產業。商洛市2006～2010年末三產業結構比為20.3∶41.2∶38.5，到2015年末三產業結構比調整為14.8∶52.0∶33.2。移民搬遷改變了傳統格局，服務業對經濟的推動作用越來越強，產業結構逐漸得到調整和優化，移民既可以在農業、園業、工業園區上班，又可以從事農業勞動。

（三）提高了移民群眾的生活水平

高血壓較易發生的合并癥為左心室肥厚伴左心衰竭，誘因與心臟左心房變大和心臟血流動力學改變存在相關性，與此同時，增加循環阻力后會致使左心室形成代償性向心性肥厚，從而提升左心衰竭發生率。據有關統計表明，在高血壓疾病中左心室肥厚伴左心衰竭的比例可達0.4%，同時該疾病的病情相對危重，若不能實施治療會對其生命安全構成危及[4]。由此可見，盡早診斷和盡早治療對生存質量的提升具有重要意義。

實施搬遷以后，改善了移民的生活環境和居住條件，提高了移民群眾的積極性，使移民的收入水平顯著提高。據統計陜南移民搬遷工程實施以來，截至2015年，漢中市搬遷的農民人均收入由2011年搬遷前的4183元上升到8164元；安康市搬遷的農民人均收入由2011年搬遷前的3976元上升到8196元；商洛市搬遷的農民人均收入由搬遷前的3605元上升到7732元，大大的提高了農民的人均收入。

（四）促進了陜南新型城市化建設

城市化是社會經濟發展的必然趨勢，自實施陜南移民搬遷工程以來，安康的城鎮化率提高了4.7%，商洛的城鎮化率提高了2%，漢中的城鎮化率提高了1.7%。“十二五”期間，陜南移民搬遷工程的實施，為提高陜南三市的城鎮化率貢獻了4.78個百分點，促進了陜南城市化建設。

二、金融支持陜南移民搬遷現狀

根據陜南移民搬遷安置建設任務要求，規劃到2020年，所需投資資金主要包括：移民建房投資772.2億元；基礎設施投資217.6億元；公共服務及其他投資94.8億元；土地整治投資24.8億元，共計1109.4億元。資金籌措包括：省級財政扶持資金；地方配套資金；中央財政統籌資金；項目支持資金；對口支援；群眾自籌。

為了能有效解決資金籌集問題，陜西有色集團和省財政共同出資組建了陜南移民搬遷工程有限公司，大力整合相關政策、項目和資金，加大支付力度，減少資金對陜南搬遷的阻礙。在金融支持陜南移民搬遷實施過程中，長安銀行積極承擔社會責任，創新支付手段，積極破解支付渠道和支付效率的問題，高效支持陜南移民搬遷。長安銀行建立專戶歸集移民搬遷資金，有效的保證了專項資金的使用，并且優化了賬戶功能，封閉管理資金，實現了政府相關部門對資金封閉管理、動態監控的目標，同時開通網上銀行，提升資金兌付效率；商洛市信用社深入基層摸底調查，各銀行機構分年度確定登記金融支持移民搬遷任務及貸款額度，為金融配套服務打好基礎，同時商洛市農村信用社實行貸款限時辦理，有效的提高了工作效率；此外，2015年商洛市郵政儲蓄總行批準分行陜南移民搬遷項目住房貸款在全國試點開辦，標志著陜西省分行在金融支持陜南移民搬遷上取得了新突破；漢中市人民銀行通過政策引導、創新信貸產品、提供優質金融服務等多項措施支持移民搬遷，作出了較大的貢獻；農村信用社更是成為廣大人民群眾所信賴的銀行，大多數移民還是依靠農村信用社辦理移民支付手續；安康市人民銀行給予農村信用社改革資金支持，擴大對信用社的貸款，增強農村信用社支農服務能力，給移民帶來更廣闊的資金來源，為移民提供有效的金融支持。

三、金融支持陜南移民搬遷存在的問題

（一）金融支持機構數量較少

在各縣級以下，金融機構設立的分支機構主要有中國農業發展銀行、中國農業銀行、中國郵政儲蓄銀行和農村信用社。陜南移民大多地處農村偏遠地區，經濟水平低，而只有在鄉鎮設有金融機構，一般有陜西信合、郵政儲蓄，縣級有農行和農發行，移民大多數就依靠臨近的金融機構辦理業務，只有部分商業銀行對陜南移民有金融支持，但是政策性銀行較少。

（二）金融機構支持不均衡

一方面，陜南地區地處山區，大部分移民對金融機構認識不夠，多數都依靠農村信用社，移民信貸資金需求量大，農村信用社信貸資金總量難以滿足大多數移民的需要；另一方面，國有大型銀行縣域網點少，農發行只向涉農企業發放貸款，而大多數在鄉鎮設立的一些銀行，具備貸款功能的很少，基本不發放貸款，所以移民搬遷信貸主要依靠農村信用社。存貸款規模保持全省同業首位的是陜西信合，其涉農貸款余額達2061.37億元，占貸款總量的76.35%。商洛市截至2015年末，陜西信合累計投放各項貸款180億元；中國農業發展銀行發行投放信貸資金34億元；中國農業銀行累計投放各項貸款18億元，可見陜西信合負重之大，金融機構的支持不均衡。

（三）金融機構資金投放力度小

在陜南移民搬遷工程實施過程中，金融機構對該項工程支持數量少，所以導致投放金額少，同時移民申請貸款額度較低。據陜南三市《2015年國民經濟和社會發展統計公報》統計，截至2015年末，中國農業銀行總資產17.79萬億元，而其中涉農貸款余額只有2.58萬億元，扶貧貸款余額有5.907億元；農發行在2015年全年累計發放貸款16895.2億元，創歷史新高，全年凈投放易地扶貧搬遷貸款807.9億元，由此可見金融機構投放力度較小。在移民搬遷中，一部分資金是移民自籌的，而大部分移民靠貸款支付，在移民貸款中，移民精準扶貧貸款的額度是5萬～10萬，移民申請貸款額度較低。

（四）金融機構信貸支持意愿淡薄

一方面移民搬遷需要自籌資金，大部分移民受教育水平較低，家庭困難無力承擔，而移民又沒有有效抵押物，金融機構懼怕信貸危機，導致銀行貸款門檻變高，擔保困難，所以很多人無法貸出錢或者無法貸出足夠的錢，在某種程度上導致了金融機構信貸支持度不高；另一方面，在辦理貸款過程中，移民貸款金額少、貸款手續復雜、涉農貸款筆數多、手續費高、利率高，據統計除了農發行執行6%的基準利率外，大多數金融機構的涉農貸款執行的是7.8%的利率水平，移民沒有固定收入，償還貸款能力有限，導致一些移民不敢貸，再加上移民地區信用環境欠佳、信用意識淡薄、移民地區的金融支持困難重重，因此金融機構支持信貸的積極性不高。

（五）地方配套資金支持難度大

地方配套資金是陜南移民資金籌措的方式之一，由陜南三市自行解決，每年達10.3億元。由于陜南三市28區縣均為貧困縣，地方財政能力有限，配套資金落實難度大，加上中央投資補助標準下降、物價上漲等因素影響，給地方財政造成了很大的壓力。2015年漢中財政總收入為100.2億元，財政總支出為258.6億元；商洛財政總收入為45.02億元，財政總支出為181.5億元；安康財政總收入為72.8億元，財政總支出為224.6億元。由此可見，各地區的財政收入遠遠低于財政支出，而每年各市要拿出10.3億用于陜南移民的資金籌措之中，可見各地區的地方財政壓力之大。

（六）資金的監管與使用不當

就目前所頒布的一些資金管理辦法適用于大多數地區，但是在一小部分地區的鄉鎮，普遍缺乏專業的資金管理人員，使部分地區的移民搬遷專項資金管理不當，導致與陜南移民安置工作對資金的管理要求有偏差。據悉，陜南3市所屬13個縣（區）涉及擠占、挪用、套取、串用移民搬遷專項資金情況，目前對存在的問題已全部整治處理。2015年還出現了官商勾結，侵占國家補助的扶貧款的情況，導致移民搬遷工程無法正常實施。

四、金融支持陜南移民搬遷的對策建議

（一）增加金融機構總量供給

首先，要大量引進農村金融機構主體，增加農村金融機構網點，逐步完善金融服務能力，強化金融機構的支持力度，加大對本地的信貸投放力度，擴大金融市場，大力發展小額信貸組織和村鎮銀行等新型農村金融機構，也可以引進中介機構，解決縣域貸款擔保難問題，引進外商投資，增加金融支持方式，均衡金融機構的支持；其次，國家應頒布優惠的政策支持金融機構，給予陜南地區經濟支持，促使更多的金融機構支持陜南移民搬遷工程。人民銀行應積極引導金融機構的創新，金融機構應積極創新信貸產品，通過多種方式支持陜南移民；最后，積極引導政策性銀行提供生活基礎設施和生產設施建設的支持，積極引導商業銀行的支持，增強金融機構對移民的金融支持的持續性，完善移民金融服務措施，加強控制信貸風險力度，提供高質量的信貸服務。

（二）加大金融機構支持力度

首先，國家應給予金融機構優惠政策，對金融機構發放的移民搬遷貸款，給予財政貼息；其次，銀行可以通過調整專項信貸資金、優惠利率、延長貸款期限、加強優惠政策的宣傳等措施，鼓勵移民辦理銀行貸款業務，促進移民貸款積極性，創新金融支持模式，發展“基金+貼息”擔保模式、“小微企業（專業合作社）+貧困戶”保障模式、“服務+技術”支撐模式；最后，陜南地區應該改善農村地區信用環境，提高移民的信貸信用，減少信貸風險。

（三）適當放寬貸款額度

人民銀行應提高貸款額度和延長貸款期限，提高貧困戶融資滿意率，完善地方擔?；鹬贫龋诺蜕暾堎J款的門檻，簡化貸款手續，發展基金進行擔保，為移民提供小額低息或無息貸款，而移民也可以聯保貸款，配合政府的支持，積極參與優惠利民的政策。

（四）整合地方配套資金

派專人調查各地區的現實情況，合理安排配套資金，對于經濟實力弱的地方，可以適當降低地方配套資金比例，要加強地方配套資金的監管和使用，讓配套資金及時到位。地方財政部門積極爭取補償資金，拓寬資金來源渠道，爭取政策性貸款，加大對外招商引資的力度，吸引外商投資，發展各地區的特色產業，拉動地方經濟發展，減少地方經濟負擔。

（五）完善資金監管制度和使用辦法

要專款專用，嚴禁擠占、扣壓、挪用等情況的出現，還應該設置專業人員加強對資金的管理，使專項資金能夠規范使用。陜南移民搬遷工程浩大，涉及資金數量較大，政府部門要積極落實資金使用情況，使資金能夠落實到移民手中，能應用到移民搬遷工程中，還應該出臺對應的資金管理辦法，便于資金的合理使用和安排。對于重點項目資金，可以直接把資金匯入財政專戶，由專人負責，并做好登記，以便查賬，同時要配備專業的財務人員，嚴格執行財務制度。

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[11]杜鵑.違規發放補貼已經糾正擠占挪用資金悉數追回〔N〕.華商報，2016-3-25.

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◇作者信息：商洛學院經濟與管理學院，研究方向：農業經濟理論與政策、財務會計西北農林科技大學經濟管理學院

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

F323.1

A

1004-6070（2017）03-0069-04

本文系2014年陜西省社科基金“商洛市鞏固退耕還林成果生態移民問題研究”（2014D41）；2013年國家自然科學基金項目“反貧困視角下生態移民政策的農戶響應及經濟效應研究——以陜西省南部地區為例”（71373208）的階段性成果。