重慶市區縣城市管理新景象
——來自巫溪、酉陽、萬盛的例證

文/鄒東升、姜寶昌、王彬杰 趙卿云

重慶市區縣城市管理新景象
——來自巫溪、酉陽、萬盛的例證

文/鄒東升、姜寶昌、王彬杰 趙卿云

一、巫溪市政管理的典型案例

巫溪縣處于河谷地帶，位于渝東北生態涵養發展區，全縣幅員面積4030平方公里，轄32個鄉鎮（街道），289個行政村、41個居委會，總人口54萬，其中農業人口41萬。巫溪，系大溪文化區域，新石器時代已有先民繁衍。唐虞時期即以“巫”稱。巫者，上為天、下為地，喻意通天徹地，天人合一，它敬畏天地，尊重自然，追求和諧，是人與自然最樸素的和諧。

案例一：城市治理中彰顯巫溪地域的文化元素

巫溪縣市政園林管理局為政府工作部門，縣政府直屬正科級全額撥款事業單位，主管全縣市政基礎設施維護、公用、環境衛生管理和城市市容環境整治以及城市管理綜合執法工作。巫溪縣將具有巫溪地域特色的文化元素納入到市政管理工作中，以文化精神為導向，實現城市綜合發展。

好人館：城市文明新風尚宣傳的發揚光大

巫溪歷史悠久，好人輩出。特別是近年來，巫溪受到中央、市級表彰的各類好人達100多人，受到縣級和鄉鎮、村社表彰的更是多達10萬多人。我們將具有典型性的126名好人代表的感人事跡集中成列，供人們宣傳和學習。好人館位于巫溪馬鎮壩逍遙廣場，館中有毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤和習近平五位黨和國家領導人關于道德的描述，體現了歷代國家領導人對道德模范領袖模范作用的重視。

巫溪好人館分設“源遠流長”、“崢嶸歲月”和“春風化雨”三個篇章，緊緊圍繞“巫溪好人·厚德高地”的主題，以巫溪幾千年來涌現出的巫咸、黃歇、江竹筠、陳昌秀、李志銀、趙世術等先進典型為代表，通過文字、圖片、實物、視頻等方式，全面展示道德模范、先進典型、感動人物的感人故事與崇高品格，弘揚好人精神，宣傳好人德性，為巫溪縣培育和踐行社會主義核心價值觀做出了巨大貢獻。

巫文化：本土特色與歷史文化的植入

巫溪城市治理中的文化元素主要表現為柏楊河公園導視牌：融入“巫”字和八卦圖；中軸廣場：融入了太極圖，“天人合一”的理念；移民巷：融入巫文化造型和大寧古城、城樓。

治理經：城市管理與社會治理相結合

樂和文化與市政管理相結合是巫溪縣管理工作方面的亮點。以構建“樂和”家園為導向，實現樂和文化與城市管理相結合，這是真正能滿足老百姓生活需求的創新型社會管理方式。巫溪有81個村和社區推行了名為“樂和家園”的社會管理創新體系后，信訪總量下降了一半，老百姓的幸福感得到提升?！皹泛图覉@”是以黨的群眾工作為支撐，社會建設為基礎，生態文明為方向，以快樂與和諧為特質的一套社會管理模式。樂和文化與市政管理相結合的“樂和”治理模式，一改過去農民單純依附土地生活，大批農民流向城市，群眾對社會基層組織如村、鎮的依附關系弱化，主人翁意識、集體意識和責任意識淡化，農村基層管理只看到政府在想辦法做工作，卻看不到群眾的反映，與群眾難以形成互動的被動局面。樂和治理推動工作和典型示范全面推開，全力打造“黨支部為核心、村委會負責、樂和協會協同、公益機構助推、網格單位支持”的鄉村治理新模式。

精神魂：匠人精神、為民情懷、崗位擔當、市政好人

重慶市市政委在巫溪縣召開的《渝東北生態涵養發展區市政管理工作現場推進會》上，結合巫溪及重慶市其他地方的市政管理實際提煉了四句話來概括“重慶市政人的精神”：“匠人精神，為民情懷，崗位擔當和市政好人”。這四句話對提升重慶市市政形象以及市政文化的打造都有著積極的作用。巫溪縣市政園林局林培森林局長對此做出了詮釋：“匠人精神”指腳踏實地，細細研究、琢磨市政管理的一些精細化工作；“為民情懷”指城市管理作為服務性工作，讓老百姓滿意是市政人的歸宿點；“崗位擔當”指有為有位，做好分內之事，強化責任意識；“市政好人”指市政人的自我價值的追求，就是在平凡的崗位上做平凡的事情。

案例二：共建共創之“北門溝典范”

北門溝治理是“共建共創”的一種新典范，屬于社會治理。為了改變北門溝過去居民身份復雜，管理無序，治安不穩，鄰里扯皮的狀況，巫溪縣政府啟動官民齊動手，走出一條通過發動群眾參與“共建共創”的創新模式，一改過去干部和群眾在治理問題上意識和行動的脫節。在“共建共創”工作中既保留先輩留下的北門溝優良傳統，又堅持與時俱進。

一是培育公民參與意識?？h級領導緊緊抓住居民對生存環境改變的強烈愿望，喚醒居民的主人翁意識，催生居民參與共治共建的行為；二是共榮理念的弘揚。環境的改變帶動了北門溝人民精神層面的改進，反之又促進和諧環境的建設。注重硬環境的同時，加強軟環境的建設；三是鄰里活動聚人心。通過豐富多彩的文娛活動增加居民彼此的認同感和鄰里意識；四是榜樣力量造民風。通過星級文明用戶的評選發揮居民在創建工作中的模范帶頭作用；五是組織和發動群眾。巫溪居民居住較為分散，不像大城市那種比較成熟的規劃社區。群眾組織和發動是實現群眾參與的重要舉措。巫溪縣通過凝力量、聚人心，打造了一批具有高度責任感的巫溪民眾，為“共建共創”工作打下了堅實的群眾基礎。

北門溝，不僅成為帶動市政管理新經驗的典范，在構建城市“和諧、生態、共享和發展”中也具有重要的借鑒價值。北門溝經驗，不僅得到重慶市委、市政府有關領導的肯定，在2010年7月和12月先后于北京舉辦的“城市化論壇”上，也贏得國內眾多專家的好評，為城市管理社會參與和社區建設帶來了有益啟示。

二、酉陽市政管理的典型案例

“世界上有兩個桃花源，一個在你心中，一個在酉陽”。酉陽土家族苗族自治縣，位于重慶市渝東南生態保護區，地處武陵山區腹地，酉城河自北向南穿城而過，翠屏山、二酉山、金銀山“三山”環繞城周，是典型的“一河兩岸山”組成的山城。全縣幅員面積5173平方公里，常住人口為56.24萬人，戶籍人口86.04萬人。境內共18個民族，以土家族、苗族為主，少數民族人數全市最多。

轄區內有桃花源、龔灘古鎮等多處旅游景區。國家5A級旅游景區桃花源與城區相連，“城在景中，景在城中”。酉陽縣文化底蘊多元化，是中國著名“土家擺手舞之鄉”、“民歌之鄉”，中國“土家文化發祥地”和“原生態旅游勝地”。曾獲得過“全國文明縣城”、“中國綠色名縣”、“市級生態縣”等榮譽稱號。酉陽縣市政園林管理局主要承擔縣城市政基礎設施維護管理、城市容環境綜合整治、縣城環境衛生管理、縣城園林綠化建設和養護管理的責任。市政園林管理局指導鄉鎮市政建設、城市管理綜合執法工作、縣鎮風貌管理和園林綠化管理工作和城市燃氣工作，2015年新納入水務職能。

案例一：城市管理中的文化品位

基礎設施展土家風采

城市公共基礎設施與大眾的日常生活密切相關，具有傳遞城市的文化藝術信息、社會優良傳統文化、突顯特有城市文脈的作用進而提升市民道德素養的作用。土家族文化是酉陽縣城市文脈的主體，擺手舞尤為著名。它是土家族的一種古老的民間舞蹈，主要表現出土家人粗獷豪放的民族性格。擺手舞配樂《土家族情歌》則表現青年男女對愛情的真誠和勇敢追求的精神。每逢節日喜慶，土家人都要到“擺手堂”或草坪、院壩載歌載舞。酉陽縣市政局在基礎設施建設中融入這些文化元素，在公交車護欄上和河堤護欄上雕刻土家擺手舞、木葉情歌。對酉州古城進行水景改造、增花添色和添加園林小品，突出土苗文化元素，傳承城市獨有文脈。

主流媒體宣市政風尚

宣傳具有激勵、鼓舞、勸服、引導等多種功能，市政宣傳就是要通過多種形式，向公民闡明市政管理的觀點，使人們樹立一種參與意識，自覺提升個人道德素養。創建國家園林城市、國家衛生城市期間，市政局充分利用《酉陽報》《酉陽新聞網》和酉陽電視臺等縣域主流媒體，通過開設城市管理專版專欄，保障宣傳力度，擴大范圍。為此還專門設立城市管理曝光臺，宣傳先進典型，曝光不文明行為。經過媒體大力宣傳，市民文明素質得到明顯、快速提升。

案例二：市政管理延伸的城鄉一體

酉陽縣領導十分重視城鄉一體化的發展，市政園林管理局也積極探索市政管理向鄉鎮、城鄉結合部延伸。由于集鎮面積較大，人口較多，對基礎設施、環境衛生等需求量較大，是市政管理延伸重點地區，也是逐步實現城鄉一體化進程中的關鍵一步。

重視集鎮市政建設與管理工作

酉陽縣市政局強化對鄉鎮（街道）市容環境整治的監督和指導。制定出臺鄉鎮集鎮管理考核制度并采取“獎補”政策后，各鄉鎮從中受益，管理水平得以提升，實現市政管理鄉鎮全覆蓋，總體發展態勢良好。酉陽縣管轄39個鄉鎮（街道），集鎮人口約40.27萬人，面積約35.9平方里。目前，已有36個鄉鎮內設集鎮管理機構。全縣參與集鎮管理工作的人員514名，其中管理人員192人，衛生保潔人員322人。2015年9月底已對全縣38個鄉鎮的城管執法人員開展執法培訓，執法管理向鄉鎮延伸。城鄉一體化發展推動鄉鎮建設逐步到位?！笆濉逼陂g，鄉鎮新建汽車客運站、農貿市場、垃圾處理場、污水處理場、公廁等五大類基礎設施，設施建設情況明顯改善，保障集鎮居民基本生活需求。

酉陽縣市政局也主動介入鄉鎮環境衛生管理。自2013年年底起，對全縣39個鄉鎮（街道）市容環境衛生管理進行現場指導、督查和考核，考核內容涵蓋了環境衛生管理、秩序維護、綠化改造等，建立“村掃、鎮收、縣運輸處理”機制。2015年還投入大量資金，新增環衛車輛、大型垃圾箱體，配置到鄉鎮，為集鎮環衛工作的有序開展提供設備保證。

集鎮市政管理“十三五”愿景

完善和規范機構編制。各鄉鎮（街道）進一步整合機構編制，在現有機構“村鎮辦”職能基礎上，擴展其職能范圍，將集鎮綜合管理作為其重要職能之一，使“村鎮辦”成為集“集鎮規劃、建設、管理和農環項目、林業漁政、道路交通”等為一體的綜合行政管理機構，徹底改變鄉鎮現有機構多樣、職能交叉的集鎮管理現狀。

完善基礎設施建設規劃。根據“十三五”規劃，全縣集鎮面積將發展至52.68平方公里，集鎮總人口將擴至56.56萬人。為實現集鎮基礎設施建設與集鎮規模適配，擬規劃建設垃圾填埋場2座、垃圾轉運站48座、污水處理廠23個、農貿市場23個、集鎮汽車客運站17個、城鄉公廁120座（含旅游公廁）。

完善考核、資金保障。根據“屬地管理，分工負責，相互協同”的原則，科學界定劃分管理范圍、職責和權限，嚴格落實屬地管理的工作機制，逐年加大集鎮管理獎補資金投入。

案例三：城管執法專業隊與業余隊

市政管理隊伍建設直接關乎具體管理職責與任務的落實。酉陽縣市政局以建設專業化執法隊伍為主，成立文明勸導隊發揮輔助作用。

專業化執法隊伍

市政執法隊伍采取半軍事化管理模式。堅持早點名晚督查制度，確保執法工作有條不紊。抓培訓、強素質，提高執法人員業務能力。對中層干部、業務骨干和全體執法人員進行培訓。隊伍素質有效增強，執法辦案水平也得到提升。抓質量、變觀念，轉變執法人員執法理念。執法管理整體發展趨勢向宣傳、文明、規范、集中、聯合執法等形式過渡，切實增強執法效果。抓重點，講方法，增進執法管理服務質量。堅持24小時全天候巡查制度，監察內容包括城市“牛皮癬”、夜市等。定期開展商圈小吃經營戶和外來少數民族流動攤販見面座談會，對家庭確有困難的群眾科學落實經營攤點，切實解決被管理人的實際困難。加強占道經營示范街區監管，嚴格按照劃線定位，統一管理，統一清掃，統一收運垃圾。嚴控建筑工地及臟車入城揚塵污染政治。

文明勸導隊伍

酉陽縣市政局組建城市管理文明勸導隊，對熱愛城市管理、敢于管理、勇于提意見的市民，采取無職業、退休人員，可優先聘請為“城市管理文明勸導員”；有職業人員，可聘為“城市管理特邀監督員”，同時給予一定的電話費用等補助。目前，城市管理文明勸導隊共計聘用6名“城市管理特邀監督員”，聘請“文明勸導員”20名。城市管理文明勸導隊主要負責城市主要路段、窗口地區的文明勸導工作，對市民亂扔垃圾、橫穿公路等不文明行為進行勸導，正確引導市民行為，并監督管理市政執法人員文明執法、依法行政。

三、萬盛市政管理的典型案例

萬盛經濟技術開發區地處渝南黔北，位于重慶“一小時經濟圈”內，幅員面積566平方公里，轄8個鎮2個街道辦事處，境內有漢、苗、土家等22個民族，總人口27萬，是西部地區面積最大的經濟技術開發區。

萬盛屬四川盆地與云貴高原東南銜接帶，地勢東高西低，地貌以山地、丘陵為主。旅游資源豐富，擁有5A級景區黑山谷及龍鱗石海等生態自然景觀，是全國唯一的“國家資源型城市旅游轉型發展試點區”，正全力打造全國知名旅游城市。萬盛也是運動之城、羽毛球之鄉，是中國首個定向運動訓練活動基地。旅游文化、礦業文化、運動文化已融入萬盛城市建設和發展的一點一滴，風鎬雕塑、龍鳳碑轉盤、羽毛球雕塑等地標，更是以其獨特的歷史性、人文性和時代性，成為萬盛的標志與名片。

2012年，萬盛經濟技術開發區設立市政園林管理局，承擔經開區環境衛生、園林綠化、城管執法等市政管理職能，是經開區黨工委、管委會的內設機構。2013年，為進一步理順管理體制，增設停車管理辦、揚塵治理辦、文明勸導辦等科室負責專項執法工作。2014年，萬盛貫徹落實綜合執法改革，將市政園林管理局更名為市政園林管理執法局。為貫徹落實“景城一體”戰略，萬盛經開區還積極探索將黑山谷旅游度假區劃轉市政園林管理執法局統一行使市政職能。

案例一：凝聚合力，執法隊伍文化建設

萬盛綜合執法支隊在強化執法隊伍文化建設，內提素質、外樹形象，持續增進城管人的法治觀念、專業精神、人文情懷、職業倫理、責任意識等方面的探索值得借鑒：

內提素質：一個行業、一支隊伍，如果沒有文化精神和素質建設，對內不能形成行業認同感、集體歸屬感、職業榮譽感，對外也難以贏得職業尊嚴與社會尊重。為加強執法隊伍素質建設，萬盛綜合執法支隊籌資建成面積150平方米、藏書達2959冊的圖書閱覽室（職工書屋），藏書類別齊全，書屋配備完善，管理規范。各大隊每周五下午輪流舉行讀書活動并做好讀書筆記；每季度定期舉行一次主題鮮明（如愛崗敬業、隊伍形象等）的演講比賽，比賽設一、二、三等獎，分別獎勵500元、300元、200元；綜合執法支隊還設有黑板報，由各執法大隊定期更新，培養隊伍的合作精神、樹立集體榮譽觀念。豐富的文化活動營造了學習氛圍濃厚的工作環境，團隊知識不斷積累，隊員素質日益提升，潛移默化中凝聚隊伍的共同目標和愿景，職工書屋建成了隊伍的“心靈驛站”。

外樹形象：規范執法、依法行政是重塑執法形象的核心舉措，萬盛綜合執法支隊制定、修訂了《用語規范》《行為規范》《著裝規范》《執法口訣》等精細化管理制度，將《證據先行基本規范》《暫扣物品保存條例》《錯案追究制度》等執法制度印制成冊，用程序法規范執法行為。此外，對執法隊伍實行高標準、嚴要求的軍事化管理：每月初開展隊容風紀檢查；每年5-6月進行隊伍集中訓練（敬禮、站姿、隊列等）；每月最后一周周五下午集中知識培訓；每半年組織一次法律法規考試；定期進行安全防范事故研究。完善的管理規范和業務培訓，強化執法隊伍形象意識、服務意識、團結意識、責任意識、落實意識，助推組織文化建設。

案例二：聯合執法，三位一體的城管執法

為增強執法成效，萬盛經開區建立了“警察—執法隊員—志愿者”三位一體的聯合執法模式，以萬盛文明素質提升活動為例，市政園林管理執法局在城區人流量較大的4個片區，分別配備11至13名志愿者、2至3名執法人員、1名警察、巡邏車1輛，開展執法處罰勸導工作。在執法中，三大主體互為補充，既有分工又有聯合，有效破解了傳統城管綜合執法的三大不足：執法權限不足、執法人員不足、市民參與不足。

市容監察執法：市容監察執法始終以城管隊伍為主體，在環境衛生、園林綠化、違章建筑、揚塵治理、占道經營、亂停亂放等執法活動中起主導作用。志愿者隊伍缺乏執法主體資格，單獨實施執法活動易受質疑，在擺攤設點、亂丟垃圾、橫穿馬路等執法勸導中，萬盛經開區有效探索出“一個城管帶兩個志愿者”的聯合執法模式。

派駐執法模式：自2013年起，萬盛經開區以創建國家衛生區為契機，正式組建市政聯合執法隊伍，從區公安分局、交通、工商、食藥監等部門抽調業務骨干長期派駐，聯合開展亂停亂行、揚塵污染、占道經營、市民素質提升等專項執法工作。警力保障和市政管理工作的對接，切實提升了執法權威，破解了城管執法權限不足的障礙，執法效果顯著提升。

志愿勸導機制：挑選身體健康、思想素質好、熱心公益的市民組建志愿者庫（截至目前共招募了622名志愿者），參與城市管理，對城區不文明行為采取勸導、處罰、以勸代罰和媒體曝光相結合的查處方式。建立并完善了志愿者報名、培訓、篩選、試用、考評、淘汰、更新機制。既滿足市民積極參與城市管理的意愿和趨勢，又擴大了城市管理參與面，強化宣傳勸導力度，有效避免了城管執法人員與市民的正面沖突，市民可接受程度更高。

案例三：柔性治理，占道經營轉集約經營

為徹底解決城區占道經營頑疾，自2013年起，萬盛經開區正式啟動攤區整治?？茖W設置了濱江攤區、天梯燒烤攤區、體育路小吃攤區等10個臨時攤區，由政府出資定制1000余個統一攤具，供經營者免費使用。政府還在攤具定制上注重收集各經營攤主意見，討論協商達成統一，緩和整治過程中的抵觸情緒。經過一年多的宣傳、摸底、排查、登記、走訪、風險評估等前期準備后，經開區于2015年正式啟動攤區搬遷工作。先下發搬遷通告，其后協同多部門聯合執法，對城區所有占道經營進行拉網式排查，逐戶宣傳，疏堵結合，較好兼顧了市容秩序和民生。

萬盛對攤區經營者實行實名制管理，由工商、衛生、市政等部門聯合監管，督促辦理營業執照、衛生許可證等相關證件。攤位、攤具不得出租、轉讓，退出經營時必須將攤具交還市政局重新分配，實現攤區集約化、規范化經營。為了解決實踐中市政事無巨細全權托管的被動局面，萬盛積極探索委托社區居委會（或培育和發展攤區管理協會）負責攤區日常管理模式，充分調動基層群眾自治力量，督促攤主規范經營。通過統一設置燒烤攤區、百貨攤區等的方式，臨時攤區自動形成規范的集貿市場，逐步發揮規模經營效益，由占道經營變集約經營，管理難題變民生功績。

【2015年市政管理政策研究課題項目《區（縣）域市政管理研究》的成果之一。】

作者單位：西南政法大學、重慶市市政管理委員會、重慶市行政學院