基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行：政策邏輯與推進(jìn)對策

梁仲明 賈 欣

基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行：政策邏輯與推進(jìn)對策

梁仲明 賈 欣

在縣以下機(jī)關(guān)實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度是基層公務(wù)員制度改革的重要舉措。該制度的施行對于破解傳統(tǒng)單軌制下公務(wù)員職務(wù)晉升困難、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、完善基層公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制具有重要意義。兩年多的實(shí)踐表明，這一制度確實(shí)發(fā)揮了一定的積極作用，但在具體實(shí)施中也存在獨(dú)立完善的公務(wù)員職級晉升體系尚未建立、公務(wù)員職級晉升考核結(jié)果科學(xué)性不足、晉級工資使得縣級政府財(cái)政負(fù)擔(dān)驟增的問題。為深入貫徹落實(shí)這項(xiàng)制度，需要進(jìn)一步優(yōu)化制度頂層設(shè)計(jì)，并在基層公務(wù)員績效考核機(jī)制、職級晉升監(jiān)督機(jī)制、倫理道德建設(shè)、公共財(cái)政保障機(jī)制等方面不斷優(yōu)化和完善。

基層公務(wù)員 職務(wù)與職級并行 人事制度改革

完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革的總目標(biāo)。這一宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開實(shí)施具體治理行為的基層公務(wù)員，但是，我國有相當(dāng)數(shù)量的基層公務(wù)員存在職務(wù)晉升空間狹小、工資待遇較低的問題。為有效解決這些問題，進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2015年1月15日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》（以下簡稱《意見》），旨在職務(wù)之外開辟一條職級晉升通道，基層公務(wù)員可以憑借工作年限、工作能力提升級別，進(jìn)而提升工資待遇，激勵(lì)基層公務(wù)員積極工作。目前，該制度在全國實(shí)施兩年多來，進(jìn)展如何？取得了哪些實(shí)效？有無需要注意和改進(jìn)的地方？需要我們在深入調(diào)研政策實(shí)施過程中面臨問題的基礎(chǔ)上，提出有針對性的建議。

一、基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的政策邏輯

（一）傳統(tǒng)的職務(wù)與職級單軌制下基層公務(wù)員職務(wù)晉升困難

職務(wù)與職級的關(guān)系是我國公務(wù)員管理制度的主要內(nèi)容，60年來我國形成了以職位分類為主、兼具品位分類的現(xiàn)代公務(wù)員管理制度，這一制度為廣大公務(wù)員職務(wù)晉升提供了強(qiáng)大的政治保障和精神支持，激勵(lì)公務(wù)員依法行政、克己奉公。[1]實(shí)踐證明，這一制度是符合我國歷史傳統(tǒng)和國情的。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和政治生態(tài)環(huán)境的不斷變化，我國公務(wù)員的思想觀念和奉獻(xiàn)意識(shí)也隨之變化，傳統(tǒng)的職務(wù)與職級單軌制滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，不適應(yīng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和發(fā)展的情況日益暴露出來。[2]原因主要是傳統(tǒng)單軌制下公務(wù)員職務(wù)與待遇掛鉤、職級與公務(wù)員待遇單維關(guān)聯(lián)。一方面，公務(wù)員只有職務(wù)上升了職級才能上升，對應(yīng)的待遇才會(huì)提高；另一方面，《公務(wù)員法》中對于12個(gè)職務(wù)層次和27個(gè)職級對應(yīng)關(guān)系的規(guī)定使得基層公務(wù)員想要實(shí)現(xiàn)職務(wù)晉升難上加難。據(jù)2014年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國公務(wù)員總量為717.1萬人，縣、鄉(xiāng)兩級基層公務(wù)員要占到公務(wù)員總量的60%，職位晉升方面，從科員晉升到縣處級的比例僅為4.4%，由于職務(wù)晉升無望和待遇偏低，基層公務(wù)員中有79.89%的人員存在著不同程度的職業(yè)倦怠情況。[3]職務(wù)晉升困難導(dǎo)致工資待遇偏低，加之基層繁重的工作量必然打擊基層公務(wù)員的工作積極性，影響公共政策的執(zhí)行效果，長此以往，基層公務(wù)員會(huì)產(chǎn)生心理上的不公平感和消極怠工行為，嚴(yán)重者則在政治活動(dòng)中鉆營尋租，收受賄賂，嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)廉政建設(shè)和政府形象。

（二）國家治理現(xiàn)代化促進(jìn)基層公務(wù)員制度改革的深化

從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代化治理的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了我黨治國理政思想的轉(zhuǎn)變和治理模式的變革。一方面，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升，離不開從事具體治理的主體，即廣大基層公務(wù)員群體。另一方面，傳統(tǒng)單軌制下的公務(wù)員職務(wù)晉升難以為繼，存在與國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)不協(xié)調(diào)的弊病，為此公務(wù)員制度迫切需要調(diào)整和改革。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程，就是實(shí)現(xiàn)政府“善治”的過程，這個(gè)過程需要不斷提升政府治理能力，靈活使用各類治理工具，制定不同的公共政策。基層公務(wù)員作為各類政策工具的使用者、基本政策方針的具體執(zhí)行者，其社會(huì)地位的高低、福利待遇的好壞、工作能力的強(qiáng)弱所產(chǎn)生的心理及工作狀態(tài)折射到日常工作中會(huì)直接影響到公共政策的執(zhí)行效果和效率，所以，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化就需要更多關(guān)注基層公務(wù)員的發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)行公務(wù)員制度改革。

（三）職務(wù)與職級并行制度對基層公務(wù)員激勵(lì)作用明顯

為有效解決傳統(tǒng)單軌制下基層公務(wù)員職務(wù)晉升空間有限、工資待遇較低、激勵(lì)機(jī)制不夠完善等問題，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議并通過了《意見》。隨后，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文，對相關(guān)工作進(jìn)行具體部署、指導(dǎo)和督促推進(jìn)?！兑庖姟穼β毤壴O(shè)置和職級晉升條件均作出了規(guī)定，“對縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員設(shè)置5個(gè)職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級”、“公務(wù)員晉升職級，主要依據(jù)任職年限和級別。具體條件分別為：晉升科員級須任辦事員滿8年，級別達(dá)到25級以上；晉升副科級需要任科員級或科員12年以上，級別達(dá)到23級以上；晉升正科級需要任副科級或鄉(xiāng)科級副科、副主任科員15年以上，級別達(dá)到25級以上……”①中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/xxgkzl.htm。中央提出的職務(wù)與職級并行制度，最根本的就是解決基層公務(wù)員發(fā)展空間小和待遇較低的問題。[4]從實(shí)施反饋的情況看，職務(wù)與職級并行制度對廣大基層公務(wù)員的正向激勵(lì)起到了積極作用。在走訪和訪談過程中，筆者了解到，政策受到基層公務(wù)員的歡迎，多年來沒有獲得職務(wù)晉升的基層公務(wù)員有了職級晉升的機(jī)會(huì)，嘗到了改革的甜頭。獲得職級晉升的基層公務(wù)員平均一個(gè)月能增加250～350元工資，他們的干勁更足了，也體現(xiàn)了工作價(jià)值，在一定程度上減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員流失現(xiàn)象，穩(wěn)定了公務(wù)員隊(duì)伍?；鶎庸珓?wù)員隨著工資待遇的提高，生活有了保障，生活質(zhì)量也提高了，只要扎根基層，認(rèn)真工作，就可以獲得晉升機(jī)會(huì)，不用花太多心思考慮其他工作出路。

二、基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度實(shí)施過程中的問題

從目前各地實(shí)施的情況來看，這項(xiàng)制度確實(shí)對那些在基層辛苦工作了許多年、資歷又比較老的基層干部起到了一定的積極作用，但是在實(shí)施過程中也存在以下一些問題。

（一）獨(dú)立完善的公務(wù)員職級晉升體系尚未建立

職務(wù)是公務(wù)員所具有的頭銜稱謂，職級是公務(wù)員職務(wù)層次所對應(yīng)的級別。[5]傳統(tǒng)單軌制下，公務(wù)員的職級依附于職務(wù)并通過職務(wù)表現(xiàn)出來，職務(wù)反映職級，職級對應(yīng)一定的職務(wù)，公務(wù)員職務(wù)的晉升帶來權(quán)力與責(zé)任義務(wù)的承擔(dān)，職級的晉升帶來物質(zhì)利益和職業(yè)尊嚴(yán)的滿足。[6]這種單軌制下，公務(wù)員的工資及其他待遇都與職務(wù)掛鉤，公務(wù)員的發(fā)展路徑就只靠職務(wù)晉升，上文已論述到傳統(tǒng)單軌制下基層公務(wù)員職務(wù)晉升渠道困難?；鶎庸珓?wù)員職務(wù)與職級并行制度的實(shí)施，就是為了打破這一狀況，開辟一條職級晉升通道，確立職務(wù)與職級并行的雙通道，基層公務(wù)員可以通過職級晉升而獲得職業(yè)發(fā)展的滿足和工資待遇的提高，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提就是建立獨(dú)立完善的公務(wù)員職級晉升體系。但就目前的情況來看，這一體系并不夠完善，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是職級晉升通道建設(shè)的獨(dú)立性不夠，對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的依賴性比較強(qiáng)。基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度旨在開辟一條職級晉升通道，基層公務(wù)員可以根據(jù)職級晉升獲得工資待遇的提高。但是實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)已經(jīng)工作數(shù)十年的基層公務(wù)員最重視的是政治身份提升后所帶來的“面子”和“尊嚴(yán)”，他們認(rèn)為工資提高是次要的，他們更寄希望于職務(wù)上的升遷。[7]同時(shí)對于廣大基層干部來說，任何領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)都不擔(dān)任，僅靠職級晉升這種政策設(shè)置顯然是行不通的。二是職級激勵(lì)作用不明顯，給人的感覺更像“熬資歷”?！兑庖姟芬?guī)定，基層公務(wù)員可以依據(jù)任職年限和級別晉升職級，同時(shí)還要經(jīng)過考核。但就實(shí)踐來看，80%以上的基層公務(wù)員表示，現(xiàn)行職務(wù)與職級并行制度的實(shí)施，受益最大的無疑是在基層工作十年甚至更長時(shí)間的那些資歷較老的公務(wù)員。尤其是在縣鄉(xiāng)基層政府普遍存在的“熟人圈子”中，公務(wù)員職級晉升考核作用不太明顯，職級晉升可能會(huì)淪為“熬資歷”和“論資排輩”。綜上所述，若公務(wù)員職級晉升體系不加以完善，勢必會(huì)影響職務(wù)與職級并行制度的實(shí)施效果，弱化政策激勵(lì)作用。

（二）公務(wù)員職級晉升考核結(jié)果科學(xué)性不足

績效考核是公務(wù)員晉升的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，無論是職務(wù)晉升還是職級晉升，都必須以績效考核結(jié)果為依據(jù)。我國對公務(wù)員的考核包括德、能、勤、績、廉五個(gè)方面，公務(wù)員考核結(jié)果類型為“優(yōu)秀”“稱職”“基本稱職”和“不稱職”四個(gè)等級，在操作上，會(huì)在年底開展當(dāng)年年度績效評估工作，流程通常是自己撰寫年度考核登記表，呈上，領(lǐng)導(dǎo)審閱，簽字同意，對表現(xiàn)優(yōu)秀的同志評定為“優(yōu)秀”，其他同志一般為“稱職”，基本不會(huì)出現(xiàn)“基本稱職”，更難見“不稱職”的評價(jià)，未對公務(wù)員個(gè)人的“德、能、勤、績、廉”指標(biāo)進(jìn)行深入的量化評估，這種考核方式存在一定的形式化色彩，由此得出的考核結(jié)果也缺乏科學(xué)性。如此一來，年度考核跟基層公務(wù)員平時(shí)工作勤勉度、工作成績和公眾滿意度的評估關(guān)系單向失聯(lián)，年度考核結(jié)果對職級晉升的評價(jià)效果減弱。例如，本次公務(wù)員滿足職級晉升除了達(dá)到一定的任職年限外，還要依據(jù)公務(wù)員任職期間的年度考核結(jié)果。根據(jù)職級晉升條件：公務(wù)員任現(xiàn)職級或職務(wù)期間每有1個(gè)年度考核為優(yōu)秀等級，任職年限條件縮短半年；每有1個(gè)年度考核為基本稱職等級，任職年限條件延長半年。盡管各地區(qū)在落實(shí)職務(wù)與職級并行工作方面，在考核和測評環(huán)節(jié)進(jìn)行了嚴(yán)格把關(guān)，但還是有不少基層干部質(zhì)疑考評結(jié)果的科學(xué)性。尤其是在縣鄉(xiāng)基層單位，存在的一些找關(guān)系、講人情、打造“關(guān)系網(wǎng)”、開拓“朋友圈”的“熟人圈子”現(xiàn)象，公務(wù)員考核受到人為因素的干擾，進(jìn)而影響公共政策的執(zhí)行。這種考核機(jī)制如果不加以完善，不僅無法調(diào)動(dòng)基層公務(wù)員的工作積極性，還會(huì)助長公務(wù)員形成等年頭、熬日子、不作為的錯(cuò)誤思想傾向，還有可能產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)決定、暗箱操作等不合法行為，更有甚者會(huì)引發(fā)基層公務(wù)員“跑級買級”和貪污腐敗問題，敗壞官場風(fēng)氣。

（三）晉級工資使得縣級政府財(cái)政負(fù)擔(dān)驟增

公務(wù)員獲得職級晉升后，相應(yīng)的工資待遇需要落實(shí)。對于基層公務(wù)員而言，相當(dāng)于提高待遇，而對基層政府而言，則意味著財(cái)政支出的增加。改革試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)查結(jié)果顯示，通過職級獲得晉升的人員占縣以下公務(wù)員總量的20%～30%，人均增資額度在250～350元之間。筆者在陜西省渭南市華州區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，推行職務(wù)與職級并行制度之后，華州區(qū)第一年有372名基層公務(wù)員獲得職級晉升，就是說這372名干部需要漲工資。隨著制度不斷推行，會(huì)有越來越多的基層公務(wù)員獲得職級晉升進(jìn)而需要漲工資，假設(shè)華州區(qū)每一年平均有370名基層公務(wù)員獲得職級晉升機(jī)會(huì)，每個(gè)人平均的薪資增長在300元，那么華州區(qū)政府就要為此每年支出大約11.5萬元的財(cái)政，這無疑是一筆不菲的開支。我國的政治和經(jīng)濟(jì)資源在縱向分布上呈現(xiàn)出逐級衰減的趨勢，如津（補(bǔ)）貼、財(cái)力狀況、激勵(lì)措施、辦公經(jīng)費(fèi)、工作環(huán)境等，越到基層越薄弱，基層政府不僅要肩負(fù)投資項(xiàng)目建設(shè)、提供民生保障、改善人民生活水平的繁重任務(wù)，還要承擔(dān)職級晉升而帶來的巨大財(cái)政支出，這筆財(cái)政支出對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的基層地區(qū)來說是一個(gè)不小的考驗(yàn)。如果基層政府沒有做好由職級晉升所帶來的財(cái)政支出預(yù)算的準(zhǔn)備，那么職級晉升就是一句空話，也會(huì)嚴(yán)重打擊基層公務(wù)員的工作積極性。

三、深入推進(jìn)基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的對策

作為一項(xiàng)新的制度設(shè)想，雖然縣以下職務(wù)與職級并行制度的實(shí)施取得了較好的效果，但是在推行過程中也出現(xiàn)了不少新問題、新矛盾，為了保證確保該項(xiàng)制度能夠真正“落地生根”，取得良好實(shí)施效果，必須綜合施策，既要抓好制度本身的完善，又要建立相關(guān)配套機(jī)制?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面入手，深入推進(jìn)這一政策。

（一）進(jìn)一步優(yōu)化制度頂層設(shè)計(jì)

深入推進(jìn)基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，必須作出科學(xué)合理的頂層制度設(shè)計(jì)，把職級制度設(shè)計(jì)好，要在“并行”上做足文章，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，優(yōu)化職級晉升條件。隨著基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的深入推進(jìn)，職級晉升這一通道對基層公務(wù)員的職業(yè)生涯發(fā)展重要程度增加。但就目前《意見》規(guī)定來看，各地在具體政策制定中還是相對謹(jǐn)慎和嚴(yán)格的，職級晉升的條件設(shè)置存在著職級晉升年限過長、晉升梯度過少的問題有待斟酌，未來還可以對職級晉升條件進(jìn)行優(yōu)化完善?？梢赃m當(dāng)縮減職級晉升年限或增加職級晉升梯度，使職級晉升條件多元化，將基層公務(wù)員的能力、貢獻(xiàn)、資歷等進(jìn)行量化，納入職級晉升考核條件中。

第二，增強(qiáng)職級激勵(lì)功能?；鶎庸珓?wù)員職務(wù)與職級并行制度開辟了公務(wù)員晉升雙通道，但就目前實(shí)施的情況來看，職級晉升通道的獨(dú)立性還不夠，相關(guān)配套措施還沒有出臺(tái)。各地在推行過程中對職務(wù)晉升的依賴程度比較高，職級晉升的激勵(lì)作用不強(qiáng)。深入推進(jìn)這一制度，應(yīng)當(dāng)在增強(qiáng)職級的吸引力和榮譽(yù)上下功夫，研究提出社會(huì)大眾比較能接受的職級名稱，使得不同職級的公務(wù)員可以享受與之相對應(yīng)的政治待遇、工作待遇、生活待遇。

第三，健全公務(wù)員工資運(yùn)行機(jī)制?；鶎庸珓?wù)員的職級晉升，隨之會(huì)帶來基本工資的提升。但就我國目前基本工資在整個(gè)薪酬體系中占比過低的事實(shí)，使基層公務(wù)員職級晉升所帶來的收入增加有限，未能充分發(fā)揮激勵(lì)作用。未來還需健全公務(wù)員工資運(yùn)行機(jī)制，可以適當(dāng)增加基本工資在公務(wù)員薪酬中的比重，出臺(tái)針對公務(wù)員工資的法律措施，提升職務(wù)低的基層公務(wù)員的物質(zhì)待遇。

（二）嚴(yán)格規(guī)范基層公務(wù)員績效考核機(jī)制

公務(wù)員的績效考核，是公務(wù)員制度的重要內(nèi)容，是提高工作效率的中心環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)的公務(wù)員績效考核制度弊病明顯，亟需創(chuàng)新公務(wù)員績效考核機(jī)制，建立一套更為精準(zhǔn)和人性化的考核機(jī)制，使之與當(dāng)前的基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度相互配合、協(xié)同運(yùn)行。[8]可以從以下角度著手推進(jìn)。一是采用科學(xué)合理的考核方法。在改進(jìn)公務(wù)員考核方法的具體操作中，要因地制宜，選擇合適的考核方法，確?？己私Y(jié)果的有效性，即針對不同的工作性質(zhì)和崗位說明書選用不同的考核方法，不能搞一刀切。公務(wù)員績效評估可以采用3E評價(jià)法、標(biāo)桿管理法、平衡積分法和360度績效評估法。[9]二是細(xì)化考核內(nèi)容、量化考核標(biāo)準(zhǔn)。在總體上按照公務(wù)員考核的基本內(nèi)容“德、能、勤、績、廉”設(shè)置，構(gòu)建三級指標(biāo)體系，賦予具體考核指標(biāo)一定權(quán)重的數(shù)值，[10]讓公務(wù)員的工作實(shí)際和德才表現(xiàn)能夠通過量化的數(shù)據(jù)反映出來,避免公務(wù)員考核過程中的主觀意愿和隨大流現(xiàn)象。三是突出平時(shí)考核在職級晉升過程中的重要作用。可以采用建立日?？记诒恚⒁蠊珓?wù)員每天記錄工作內(nèi)容，書寫工作報(bào)告，以此考察公務(wù)員個(gè)人的日常工作情況，有效杜絕公務(wù)員長期離崗、遲到、早退、上班磨洋工等“不作為”現(xiàn)象。同時(shí)要完善考核結(jié)果的反饋機(jī)制，主管領(lǐng)導(dǎo)要將日常考核結(jié)果及時(shí)告知公務(wù)員個(gè)人，針對工作中出現(xiàn)偏差的個(gè)人，開展組織談過，提出改進(jìn)意見。四是用好考核結(jié)果。公務(wù)員考核結(jié)果的運(yùn)用，是對績效考核評價(jià)結(jié)果效力的檢驗(yàn)。首先要嚴(yán)格執(zhí)行考核結(jié)果對職級晉升的影響作用，讓公務(wù)員意識(shí)到，考核只是工具，考核結(jié)果才是最重要的，對于考核中評級為優(yōu)秀的個(gè)人可以考慮縮短職級晉升年限，反之，給予年限條件增加的懲罰。其次，將現(xiàn)在的績效考核結(jié)果作為是否同意基層公務(wù)員職級晉升申請的依據(jù)，在公務(wù)員職級晉升條件審核過程當(dāng)中，可以依照現(xiàn)有考核結(jié)果確定是否能夠晉升上一職級。

（三）科學(xué)健全基層公務(wù)員職級晉升監(jiān)督機(jī)制

基層公務(wù)員職級晉升必須保證晉升過程的透明公開，而監(jiān)督則是加強(qiáng)職級晉升的有效保障途徑，貫穿于公共行政管理過程的始終?？茖W(xué)健全基層公務(wù)員職級晉升監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)采取如下措施：一是建立內(nèi)外部監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)制。[11]這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制首先要加強(qiáng)法制建設(shè)，通過法律、法規(guī)，從法律上明確各個(gè)監(jiān)督主體的地位和權(quán)限，從而在制度層面保證各個(gè)監(jiān)督主體權(quán)力的有效實(shí)施。其次要拓寬多元化監(jiān)督渠道，利用網(wǎng)絡(luò)媒介的傳播效果，發(fā)揮微博、微信、電話、信箱、舉報(bào)熱線的作用，使群眾心聲傳達(dá)順暢。最后要建立監(jiān)督情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)在職級晉升過程當(dāng)中的交流、共享與通報(bào)作用。二是加強(qiáng)對職級晉升過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。[12]基層政府在實(shí)施職務(wù)與職級并行制度之前，要廣泛了解試點(diǎn)地區(qū)、其他地區(qū)實(shí)施該項(xiàng)政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就本地區(qū)制定的實(shí)施辦法廣泛征求專家學(xué)者、基層公務(wù)員、社會(huì)公眾的意見，確保制定的實(shí)施辦法切合實(shí)際，政策深入人心，實(shí)施的可操作性強(qiáng)；在制度推行過程中，利用政府網(wǎng)站、報(bào)紙?jiān)u論等方式對政府政策的實(shí)施進(jìn)度、實(shí)施成效及在實(shí)施過程中存在的難點(diǎn)進(jìn)行持續(xù)跟進(jìn)和實(shí)時(shí)播報(bào)；在制度推行之后，要通過官方平臺(tái)及時(shí)對獲得職級晉升的公務(wù)員進(jìn)行匯總、公示。三是建立嚴(yán)格的懲處體系。嚴(yán)格的懲處體系是保障基層公務(wù)員職級晉升過程合理合法的一道防線，它包括公正的執(zhí)行者、嚴(yán)格的懲處制度及相應(yīng)的懲罰明細(xì)。針對一些地區(qū)基層公務(wù)員在職級晉升過程中存在的申報(bào)材料弄虛作假、行賄受賄等問題，要按照相關(guān)懲處制度嚴(yán)格懲處，絕不姑息。以上三個(gè)舉措聯(lián)動(dòng)實(shí)施，可以充分保障基層公務(wù)員職級晉升合理、合法、有效實(shí)施。

（四）持續(xù)推進(jìn)基層公務(wù)員倫理道德建設(shè)

基層公務(wù)員是職務(wù)與職級并行制度實(shí)施的對象和直接受惠者，基層公務(wù)員倫理道德建設(shè)水平的高低直接關(guān)系著公共政策執(zhí)行的效力大小和國家治理水平的高低。[13]針對當(dāng)前基層公務(wù)員在職級晉升過程中出現(xiàn)的不良政治風(fēng)氣，必須持續(xù)推進(jìn)基層公務(wù)員倫理道德建設(shè)。一是公務(wù)員自身要塑造良好思想道德品質(zhì)，樹立服務(wù)群眾的崇高理想，破除官本位思想，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，主動(dòng)聽取群眾意見，將國家利益和人民利益置于個(gè)人利益之上，把群眾滿意度作為衡量工作成效的標(biāo)準(zhǔn)。二是基層政府要加強(qiáng)公共管理倫理立法，堅(jiān)決反腐倡廉。首先，要建立健全法律法規(guī)，完善職務(wù)與職級并行制度，真正做到有法可依。其次，要堅(jiān)決依照法律規(guī)定開展職級晉升制度的相關(guān)條件和程序，做到有法必依。最后，對在政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的“跑級買級”等尋租腐敗行為，要嚴(yán)厲打擊，依法堅(jiān)決查處，做到違法必究。三是基層政府要做好基層公務(wù)員的職業(yè)生涯規(guī)劃指導(dǎo)工作。領(lǐng)導(dǎo)干部群體要關(guān)注基層公務(wù)員的發(fā)展和成長，使基層公務(wù)員盡快明確職業(yè)認(rèn)知，提升自身競爭力，從而樹立扎根基層、服務(wù)基層、快速成長的工作意識(shí)。

（五）構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)的基層公共財(cái)政保障機(jī)制

有效貫徹實(shí)施基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，使基層公務(wù)員的職級晉升待遇落實(shí)到位，必須構(gòu)建起上下聯(lián)動(dòng)的基層公共財(cái)政保障機(jī)制。一方面，中央政府要加強(qiáng)宏觀財(cái)政調(diào)控。在基層政府職級晉升的相關(guān)配套資金無法保證的情況下，必須要依賴中央政府的統(tǒng)籌調(diào)控。中央政府要加大對基層政府的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，撥付相應(yīng)資金、?？顚Ｓ?，減輕基層政務(wù)的財(cái)政壓力。另一方面，地方政府要加強(qiáng)微觀財(cái)政管理。地方政府可以在編制年度財(cái)政預(yù)算時(shí)，將公務(wù)員職級晉升工資納入預(yù)算范圍，保證職務(wù)與職級并行政策的落實(shí)要有充足的資金。要根據(jù)地區(qū)財(cái)政收入、物價(jià)水平和公務(wù)員總?cè)藬?shù)，研究制定出合理的工資級差系數(shù)，從而保證公務(wù)員工資與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。要完善和規(guī)范基層公務(wù)員津貼、補(bǔ)貼發(fā)放制度，發(fā)放項(xiàng)目和發(fā)放過程保證公開、透明。要建立職級晉升淘汰機(jī)制，對于機(jī)構(gòu)內(nèi)部“吃空餉”的冗員，要堅(jiān)決淘汰，對多余的編外人員進(jìn)行裁減，嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)開支。同時(shí)，地方政府要結(jié)合本地區(qū)區(qū)域特色，多舉措激發(fā)市場活力，支持、引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為基層公務(wù)員職級晉升工資的發(fā)放獲得更多的財(cái)力保障。

[1]白現(xiàn)軍高衛(wèi)星：《基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度研究》，《中州學(xué)刊》2017年第9期，第12～17頁

[2]張海峰：《我國公務(wù)員分類管理規(guī)范實(shí)施的路徑分析》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2015年第4期，第239～243頁

[3]鄭建君：《身心共舉，德行兼修——關(guān)于基層公務(wù)員心理狀況的調(diào)查報(bào)告》，《光明日報(bào)》2013年1月22日

[4]何憲：《公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度研究》，《中國行政管理》2016年第9期，第12～17頁

[5]陳東：《欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制研究——以甘肅為例》，《蘭州學(xué)刊》2016年第2期，第201～208頁

[6]趙子建：《推行職務(wù)與職級并行深化公務(wù)員分類改革》，《光明日報(bào)》2014年9月5日

[7]余緒鵬 何露：《縣域公務(wù)員晉升：制度安排及其現(xiàn)實(shí)異化分析——兼談職務(wù)職級并行制度問題》，《理論導(dǎo)刊》2016年第12期，第14～19頁

[8]成婧：《組織、行為與制度：政治激勵(lì)研究的三個(gè)維度》，《求索》2015年第8期，第14～18頁

[9]張康之：《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第176頁

[10]李大林 李昊：《發(fā)達(dá)國家公務(wù)員考核評價(jià)機(jī)制的特點(diǎn)及啟示》，《社會(huì)科學(xué)家》2008年第11期，第49～52頁

[11]薛冰 梁仲明 柴生秦：《行政管理學(xué)》，清華大學(xué)出版社，2012年，第181頁

[12]王姝文 張念 李德勛：《基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度運(yùn)行障礙及改進(jìn)策略——以甘肅省金塔縣為案例》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2017年第8Z期，第20～23頁

[13]陳振明：《公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)學(xué)的研究途徑》，中國人民大學(xué)出版社，1999年，第493頁

Posts and Ranks Parallel System of Grassroots Civil Servants：Policy Logic and Promoting Countermeasures

Liang Zhongming Jia Xin

Implementing of posts and ranks parallel system of civil servants is an important measure for reforming of the grassroots civil service.The meanings of the above system are cracking the difficulty of the civil servants promotion comparing to the traditional monorail system,realizing the modernization of state administration and improving the incentive mechanism of grassroots civil servants.More than two years of political practice has showed that the system does play a positive role,but in the progress of practice,there are obvious three problems as followings:first,independent and improved civil service system is has not yet established;second,the civil service performance results are invalid;third,the government’s financial burdens rise increasingly.In order to thoroughly implement the system,it is necessary to take some further actions,optimizing the top design of the system,improving the performance appraisal mechanism of grassroots civil servant,monitoring rank promotion supervision mechanism,strengthening ethical construction,coordinating public financial security mechanism and so on.

grassroots civil servants,posts and ranks parallel system,personnel system reform

西北大學(xué)公共管理學(xué)院 陜西西安 710127