當前農村治理中的民主監督問題研究

摘 要 村民參與民主監督作為村民自治的重要環節，是農村基層民主政治建設的重要保障。在現實中，受到民主監督運作受阻、民主監督內容缺失、民主監督村民乏力的制約，在發展上陷入遲緩。本文認為可以從以下幾個方面解決民主監督存在的問題：完善民主監督法律；健全民主監督組織；提高村民受教育水平。解決好村民自治中民主監督問題，有利于提高村民政治參與意識，增強其政治參與能力。

關鍵詞 村民自治 民主監督 農村

作者簡介：姜玲，東北師范大學政法學院碩士研究生，研究方向：農村基層治理。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.103

農村治理中的民主監督是“四個民主”中的保障性環節，是基層治理的關鍵性步驟。在推進農村基層治理過程中，民主監督的很多環節出現了問題，很多地區并沒有堅持以全體村民的根本利益為本、以村民的滿意程度作為衡量其工作是否合格的標準。因此，為推進基層治理科學化，不僅要靠政府、黨委的領導，現階段還要發揮村民的積極性。在村民自治的背景下，探究民主監督存在的問題并提出解決辦法，對于推動村民自治的整體發展，促進基層治理的協調發展具有重要意義。

一、村民自治中民主監督存在的問題

（一）民主監督運作過程存在問題

民主監督的良好運作是保證農村基層民主政治生活良性循環的基礎。民主監督運作過程存在以下兩點問題：其一，村民會議形同虛設。在我國廣大的農村地區，存在著村民會議不召開、召開次數少、召開難等方面的問題。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》（簡稱《組織法》）第二十一條規定，村民會議由村民委員會召集。即村委會被賦予了召開村民會議的權力。作為受監督者的村委會掌握了主動權，監督者和受監督者的地位好似進行了對調，這樣問題的存在，使得村民會議監督職能難以真正發揮作用。其二，村民代表會議運作權責不清。一方面，根據《組織法》第二十五條規定， 村民代表會議討論決定村民會議授權的事項，村民代表會議由村民委員會成員和村民代表共同組成，并由村民委員會召集。這使村委會牽制了村民代表大會發揮監督功能，成為實際的領導者。另一方面，村民代表應該向選舉它的村民負責，并接受村民監督。但是，由于受到村委會的牽制，村民代表會議實際上卻是對村委會負責。

（二）民主監督的內容存在問題

民主監督體系的完備是村民自治正常運轉的重要保障。實踐中，民主監督已然是“四個民主”中最薄弱的環節，民主監督內容存在以下兩點問題：其一，村務公開不徹底。現實中，仍然有很多農村地區不按《組織法》規定公開村務，村干部在村務公開中掌握著實際權力。村務公開大多表現為：只公開收入、只公開部分村務、只公開針對村民的支出；村務公開片面化。很多地區設置村務公開欄僅僅是為了應付任務，信息更新不及時，甚至半年才公開一次，內容具有選擇性，主要以財務公開為主，對于村民所關心的或者涉及村民本身利益的問題，基本不公開。其二，民主評議制度規定模糊。根據《組織法》第二十三條規定，村民會議評議村委會成員的工作。但是，在評議的標準、內容等方面未作詳細規定，實踐中，很多村莊都有自由裁量權，雖能視情況而定，但卻存在較大問題，同時，由于民主評議制度不成熟，部分村民的受教育程度低以及村莊熟人關系網絡等方面的原因，導致村民不能真正參與到民主評議活動中。

（三）民主監督的主體監督乏力

在民主監督中，由于村民在村莊生活中的劣勢，他們往往很難真正的行使民主監督權。一是民主監督主體失位。根據《組織法》規定，村民是村民自治中行使民主監督權力的重要主體。然而，在實際運作中，作為監督主體的村民力量太弱，其監督的主體地位得不到充分的展現，作為被監督者的村委會權力過大，從而使村民民主監督的環節被弱化，一般情況下，村民處于失位狀態。二是民主監督意識淡薄。一方面，村民不想監督。在村民會議或村民代表會議中，村民基本不發表意見或者只是象征性的表達意見。在選舉活動中，村民參與重要的政治活動應該是進行投票以及對候選人進行監督，而在現實中，村民只是很隨意的投票或者將選票投給許諾給自己利益的人，幾乎不對候選人進行監督。另一方面，村民想監督卻不敢監督。“順民”思想是村民心理發展的桎梏，農民長期處于社會生活的底層，基本沒有政治地位，致使他們不敢主動監督村干部，再加上傳統文化中“管本位”思想也使得農民根本不敢去對抗村干部，不敢行使監督權。

二、村民自治中民主監督存在問題的原因

（一）民主監督的制度不健全影響民主監督的有效性

由于民主監督是群眾自治性組織，所以它并不能像普通公民對國家機關及工作人員的民主監督制度那樣嚴密高效。一方面，《組織法》部分內容的具體操作性不強。《組織法》第二十四條規定，涉及村民利益的事項，可以經村民會議討論決定后辦理。《組織法》雖然在民主評議的制度安排上作了規定，但是，在具體操作層面卻存在問題，例如，在民主評議中，如果出現意見不一致或沖突等情況應如何解決沒有做出具體說明。另一方面，《組織法》部分內容的制度規范性不強。《組織法》規定，“村民委員會實行村務公開制度，前款規定事項中，一般事項至少每季度公布一次……村民委員會應當保證所公布事項的真實性，并接受村民的查詢。”但是，對于村務公開的程序、內容等細節的方面沒有規定，這在無形中增加了村委會的自主權，弱化了村民的權利。

（二）民主監督法律建設不完善導致監督運行低效

民主是法治的基石，法治是民主的保障。民主監督存在問題，根源于法律的不完善。第一，村民主動監督。村民主動參與民主監督的渠道是參與村民會議或村民代表會議，村民會議或村民代表會議的正常運作又需要法律的健全。而現實中，法律的缺失導致村民會議運作中擾亂了監督者和被監督者的關系，弱化了村民會議對村委會進行監督，使得民主監督運行低效。第二，村民監督乏力。原因有以下兩點：其一，村民沒有自救渠道。雖然《組織法》規定，“村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的……有關政府機關應當負責調查核實，責令公布；經查證確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任。”可是，“有關政府機關”、“有關人員”不承擔責任，應該怎么辦？法律沒有明確說明。其二，民主監督的成本較高。由于村莊宗族關系復雜、熟人社會盛行等方面的原因，村民的監督行為將會受到人力、物力、財力等方面的影響。因此，實行民主監督必須要有一個組織者，并給這個組織者以強有力的支持——法律地位。

（三）傳統文化的負面作用致使村民的民主監督意識不高

中國經歷了幾千年封建社會，形成的中央集權與弱勢的農民群眾形成了鮮明的對比，直到現在，這段歷史仍具影響力。農民一直認為自己處于被統治地位，久而久之，農民就習慣了被統治，不愿意參與政治生活，因此，村民對村委會的工作基本沒有監督的意愿。農村人口占我國人口的絕大多數且村民政治素養總體上處于較低水平，這是不爭的事實，很多村民保持著“官貴民賤”、“等級思想”、“臣民意識”等傳統觀念，不愿意主動行使民主監督權，只有當自身利益受到侵害時，才會有些許反抗意識，而大多時候，都不愿意多管“閑事”，處于“搭便車”狀態。在很多農村地區，由于經濟欠發達，大部分村民還處在要滿足自身基本生活需求的層次，并沒有政治訴求，“自給自足”的小農經濟所帶來的生活態度和較低的文化素養，使一些村民缺乏近代的民主意識，更不用說監督意識了。廣大的村民深受傳統文化影響，監督意識薄弱，影響了民主監督效用的發揮，致使基層村民自治不能良性運行，將成為推動我國基層民主政治建設的絆腳石。

三、村民自治中解決民主監督存在問題的路徑

（一）完善民主監督法律促進民主監督的穩定發展

民主監督的穩定發展依賴于其保障性的安排——法律，只有健全民主監督制度的保障性層面，才能真正使村民民主監督的內心束縛得以解除。 一方面，完善現有法律的弊端。一是完善村務公開相關法律。通過法律規定村務公開的內容、標準等細節性問題，對于村民有異議的方面，村委會作出解釋。二是完善村民會議或村民代表大會相關法律。徐勇認為，“村民會議是最能直接表達和反映村民意志的民主決策形式。 通過法律規定村民具有擁有哪些權利，村委會擁有哪些權力，使村民監督村干部有理有據。另一方面，頒布新的民主監督法律。一是頒布民主評議方面法律，二是頒布罷免制度方面法律。《村組法》中雖然規定了村民可以行使罷免權，可是這種傾向于司法層面多的罷免行為，并沒有專門的機構或者組織來受理，普通的村民代表聯名應遵循什么樣的程序？應向誰提出罷免意見？法律應對此類事項作明確說明。

（二）健全民主監督組織推動村民監督行為規范化

完善民主監督組織不僅對于法律運行具有重要意義，而是也是村民參與民主監督的重要途徑。一方面，完善現有監督組織的操作性。以完善村民代表會議、村民代表會議等重要組織的操作性入手，而不是讓其只停留在字面規范上。綜上，村委會與村民會議或村民代表大會的矛盾應在操作層面上給予解決，很多農村地區雖然設立了中間組織，但是，這種組織的大部分成員都是由村干部指定擔任或村干部直接兼任，所以在實際運作中總會出現問題。將法律保障、制度措施、組織體系三者結合在一起才有可能解決村民會議或村民代表會議在法律規定上的問題。另一方面，完善村民自救組織。村民監督乏力的重要原因就是沒有自救組織，《組織法》雖然規定村民可以對村務公開實行監督，但在現實中，很多村民卻不敢監督，使村務公開片面化、不徹底。由于民主監督組織不能起到應有的作用，村民的監督不到位，才會導致村務公開流于形式，而自救組織的完善可以幫助村民解決心理束縛，提高其政治效能感。

（三）提高村民受教育水平增強民主監督的參與意識

村民受教育水平低嚴重制約著其民主監督水平的提高，限制著村民對民主監督的認識及其權益的表達。第一，提高農民受教育水平。阿爾蒙德對各國的調查顯示，教育層級與政治參與程度成正比。 對村民進行現代民主的教育方式，把村民從“等級觀念”、“政治冷漠”中解放出來，樹立現代民主意識、監督意識；進行普法教育，主要提高村民對法律知識的理解能力，使村民在自身權益受到侵害時，能自覺的運用法律保護自己。第二，加大宣傳力度。利用廣播、電視、報刊等村民喜聞樂見的宣傳方式，將民主監督的內容與意義向村民進行廣泛宣傳，潛移默化的影響村民的民主監督意識。及時召開村民會議或村民代表會議廣泛的征求村民意見，聽取村民的需求，旨在村民和村干部之間形成良性互動。第三，進行民主實踐。理論必須與實踐相結合，在實踐中，發現問題、提出問題、解決問題，讓村民意識到監督權的行使不僅能有助于解決現實問題，更能帶來長遠的經濟利益，從而調動村民行使監督權的積極性。

注釋：

劉子明.我國城中村法治建設、問題及對策.南昌高專學報.2006（5）.66.

徐勇.中國農村村民自治.華中師范大學出版社.1997.116.

[美]阿爾蒙德.比較政治學：體系、過程和政策.上海譯文出版社.1987.159.