上海軌道交通上蓋物業綜合開發的實踐與探索

文〡上海申通地鐵資產經營管理有限公司 溫玉君

上海軌道交通上蓋物業綜合開發的實踐與探索

文〡上海申通地鐵資產經營管理有限公司 溫玉君

二十年來，上海軌道交通從無到有、從線到網，在城市經濟社會發展中發揮著越來越重要的作用。上海軌道交通上蓋及周邊土地的物業開發隨著網絡建設的推進，取得了一定的進展，也逐步認識到：抓住機遇探索加大對軌道交通土地的集約利用，有利于城市功能布局的完善，有利于促進軌道交通企業的良性發展。

為此，申通地鐵積極研究在公開平等的市場競爭環境下，進一步發揮軌道交通企業的技術與資源優勢，依托和引進社會專業資源，探索實施具有上海特點的軌道交通沿線土地資源開發模式。下面將從上海軌道交通上蓋物業開發現狀、機遇和關鍵矛盾等方面進行剖析，全面分析申通地鐵作為軌道交通上蓋及周邊土地開發主體的核心優勢和定位，并結合開發過程中合作和融資方面的經驗，全面闡述申通地鐵在上蓋物業開發過程中的實踐和探索。

01 基本情況

在上海市委、市政府的統一領導下，近年來上海全力推進軌道交通建設。截至2016年底，共開通線路15條（含磁懸浮），全網運營線路總長617公里，車站366座，日均客流達到902萬人次，工作日客流超過1000萬人次，單日最高客流達到1152.29萬人次。上海軌道交通共有已建、在建及規劃建設停車場36座，總占地面積約1000公頃。軌道交通基本網絡的形成在緩解城市交通壓力、改善城市環境、促進城市空間布局優化和功能提升等方面發揮了積極作用。

自2006年始，申通地鐵積極參與地鐵上蓋物業綜合開發，建成及在建停車場上蓋有吳中路停車場、金橋停車場、徐涇停車場、港城路停車場、航頭停車場、元江路停車場等；站點上蓋有衡山路12號至尊酒店、后灘站環通商業廣場、漢中路站綜合交通樞紐、徐涇北城站綜合交通樞紐等項目；地下空間有江灣體育場站地下空間、豫園站地下大通道。截至2016年度累計獲得15塊土地，合作開發面積近318萬平方米，持有建筑面積近87萬平方米。

02 主要機遇

上海軌道交通上蓋物業綜合開發的機遇：一是《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱43號文）的出臺帶來機遇。對地方債從舉債還債主體、資金用途等方面進行了全面的規范，將有利于PPP模式的發展，有利于申通主導和參與軌道交通場站及周邊土地的開發。

二是上海市出臺的軌道交通上蓋開發配套政策的出臺帶來的機遇。2014年4月，上海市出臺《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見（暫行）》（滬發改城〔2014〕37號），明確了上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發的主體，其中停車場上蓋開發以申通為主，同年9月，出臺《上海市軌道交通車輛基地綜合開發利用建設導則（試行）》（滬建管聯〔2014〕737號），包含總則、術語、規劃、建筑、交通、市政6個方面，對軌道交通車輛基地上蓋開發提出了技術指引和規范。2016年10月，上海市又出臺了《關于推進本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見》（滬府辦〔2016〕79號），在2014年實施意見的基礎上進一步明確軌道交通上蓋綜合開發各方面推進要求。

三是上海土地利用方式向節約集約方向轉變帶來機遇。上海市新一輪城市總體規劃提出按照“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高” 的基本要求，嚴格控制建設用地規模，逐年減少新增建設用地，大力促進存量建設用地盤活利用。

四是城市軌道交通迎來新一輪大發展帶來機遇。上海規劃的線路仍有一定規模 ，隨著上海軌道交通新一輪建設規劃獲得批準，至2020年將建成800公里的路網。

上海軌道交通上蓋物業綜合開發的挑戰包括：軌道交通上蓋物業開發依附于軌道交通的建設，特別是停車場上蓋開發是在原有的軌道交通停車場上建設一塊新的土地，需要在軌道交通建設的同時完成上部開發的樁基和轉換層等預留結構。有兩條主線需要同步完成才可能進行上蓋開發，一條線是投資主體和資金來源的同步確立。由于上蓋開發預留結構所需要的資金量巨大，在現有體制下，不可挪用或借用軌道交通建設資金，因此需要在軌道交通建設投資主體確立的同時也要確立開發預留結構的投資主體和資金來源。第二條線是設計的同步。在軌道交通初步設計和施工圖設計的同時，需要同時完成預留結構的設計，這就需要上部開發的方案事實上要早于軌道交通方案的穩定，其中政府必須將該軌道交通上蓋地塊的控制性詳細規劃早于軌道交通專項選線規劃完成。

而目前的狀況是，軌道交通開工建設時軌道交通專項規劃早已完成，大約半年左右就能完成所需要的國有土地劃撥，一年左右完成動遷，一年半左右即可完成土地前期工作，而地鐵建設方可以利用這一年半時間進行地鐵建設設計，完成施工圖設計，因此地鐵一年半左右就可進入實質性開工。而地鐵上蓋綜合開發的地塊控制性詳細規劃可能需要一年才能完成，由于屬于經營性土地，因此還需要經過一年左右時間才能確定開發主體，開發主體根據規劃進行方案穩定和設計時間至少還應有一年，因此開發方案的穩定和落實應該在三年以后，根本無法做到同步規劃、同步設計、同步建設。

03主要實踐

找準項目的開發定位和經營模式。城軌交通場站上蓋及周邊土地資源是上海這個特大型城市的不可再生的珍貴資源。為實現土地資源開發的價值最大化，必須結合開發物業所處的社會經濟環境，選擇符合城市發展的開發定位和經營模式。

尋找項目的專業伙伴和合作方式。申通資產公司在場站上蓋物業開發中，定位于一級半開發主體，要達成高端品牌、精品細目的市場戰略定位，深知需要整合和發揮市場各專業企業的優勢。為此，一方面，在地區控詳規劃調整中積極深入的配合政府進行上蓋項目的控規編制或調整，通過引進國際方案征集，國際知名咨詢機構參與規劃方案研究，結合車場開發進行相應的結構預留，確保規劃設計理念先進、專業；另一方面，為了提升綜合開發效率、提升綜合開發物業的品質，積極尋找最專業最優秀的優質開發企業，準確定位、專業設計，形成雙贏。

探索項目滾動開發的持續發展模式。申通資產公司依托地鐵建設的先天優勢條件，對地鐵停車場及地鐵沿線周邊土地，在集約土地的理念指導下，進行全面系統的梳理，并結合周邊的規劃及發展情況，劃分出近期開發及遠期開發的土地。公司制定有合理的土地開發利用計劃，按照一年獲取1-2幅土地的速度，循序漸進在拿地的同時，規劃好第二年、第三年甚至五年后的開發項目。

尋求政府部門政策創新的大力支持。為了破解監管面臨的政策難題，資產公司在集團相關部門的配合和積極調研下大膽創新，2014年上海市有關部門出臺的《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見》，在規劃編制、土地出讓等方面做出了創新，明確上海市軌道交通場站與周邊土地綜合開發利用進行統籌規劃、土地可以以協議方式出讓、充分發揮軌道交通建設主體的優勢、鼓勵參與開發、場站及周邊開發收益用于支持軌道交通可持續發展。目前，市相關部門正對該實施意見作進一步修訂。根據文件精神，在徐涇停車場項目的土地供應方式上進行了創新，將未開工建設的軌道交通停車場用地帶條件招標出讓，明確各自主體關系，使軌道交通與上蓋開發“同步設計、同步建設”，密切結合，大大理順了規劃審批和建設管理程序，更通過同步優化開發方案，節約了建設時間和建設成本，效果十分顯著。

研究制定上蓋物業開發的建設技術規范。在城市軌道交通上蓋物業項目設計和規劃中，發現有許多技術要求與現行規范、標準、管理規定不配套，政府審批也難以突破。為此，上海市政府相關部門與申通地鐵一起到北京、香港、深圳等城市進行調研，學習、尋找對策。2014年，在申通集團支持下，與上海市建管委、交通委、規土局、環保局、消防局等職能部門一起，聯合制定了《上海市軌道交通車輛基地綜合開發利用建設導則》，明確軌道交通停車場上蓋開發建設要求，在現行規范、標準、管理規定的基礎上，針對軌道交通車場上蓋開發的特殊性，在規劃、建筑、交通、市政設施、建設管理等多方面制定了針對性的具體的技術標準。

創新上蓋開發資金的融資形式與渠道。由于軌道交通上蓋開發資金需求大，而上海軌道交通的建設資金與上蓋物業的開發資金是相互獨立的。在上蓋物業開發中，應嚴格區分兩類資金，軌道交通建設的資金絕對不直接用于上蓋開發項目。上蓋開發的資金來源必須拓展渠道，為此，應進行多種創新。在徐涇停車場項目開發中，通過在自貿區發起成立了上海軌道交通上蓋開發私募基金，募集40億元人民幣用于軌道交通上蓋開發。在金橋停車場項目開發中，引進了國開行為首的銀團貸款，總額達100億元人民幣，利率下浮10%。此外，還組合了銀行借款、短融、中票、私募融資、融資租賃等等，用多樣化的融資形式和融資渠道解決開發資金問題。“十二五”期間，在上蓋物業開發中，融資總計達到140.9億元人民幣， “十三五”期間，預計還將融資190億元人民幣。

打造一支綜合高效的專業開發團隊。結合申通資產公司對自身一級半開發商的定位，公司有效抓住物業開發產業鏈中開發前期的核心部分，著力配合培養了一支有自身專業能力及高效整合能力的專業團隊，既對上蓋物業開發總體規劃、前期項目定位研究策劃、項目財務評估測算、方案設計等專業能力突出，也對規劃協調、開發合作、運營管理等方面有著豐富的整合經驗。

04 相關政策建議

城市軌道交通上蓋物業綜合開發工作，如何在確保網絡運營安全的前提下，實現開發收益與公共交通服務效益相結合，是需要認真思考的命題。因此，應努力適應軌道交通上蓋開發的政策調整形勢，顧大局、重政策、謀開發。當前，上海軌道交通上蓋物業開發正逐步從“以商業開發為主”向“租售并重、兩益相和”的轉變，擬實施以公共租賃房和區域城市綜合體為主要特征的建設開發模式，力爭在獲得軌道交通開發收益的同時，確保軌道交通作為公共交通服務體系產生良好社會效益的有效融合。因此，提出如下建議：

關于項目規劃的“兩規合一”。建議將擬開發的場站土地綜合開發利用專項規劃和軌道交通選線專項規劃“兩規合一”。從源頭上做到建設項目與上蓋物業開發項目的同步，在各城市編制城市總體規劃階段，或區域地塊的控詳規劃階段，將場站上蓋開發可行性納入其中，對于有條件開發的場站提前做好規劃預留。

關于項目開發的“主體定位”。由于在城軌交通場站上蓋進行開發，需軌道交通企業提供場地、設計方案調整、技術對接和結構預留施工等大量工作，同時必須確保軌道交通功能及安全，發揮好軌道交通的主體作用。場站開發同樣需要給予企業相應的開發主體身份和利益保障。

關于項目獲取的“土地政策”。場站上蓋開發，一般蓋下部分均為市政基礎設施，蓋上部分為市場化開發內容，作為綜合性項目，涉及土地復合利用、分層確定規劃用地屬性、合理確定土地獲取方式等規劃土地方面的具體政策，建議國家層面進一步加強指導，研究形成相關政策。

關于運營安全的“保障措施”。在城軌交通場站開發中，尤其在已運營場站上開發，安全保障是至關重要的，需要對安全問題建立相關保障措施。為此，建議各相關方面務必要高度重視上蓋物業開發的建設標準與規范配套，并加強監管，確保開發項目和運營線路的雙安全。

溫玉君，博士研究生學歷，2004年獲美國紐約州立大學（布法羅）土木工程系博士學位，高級工程師(教授級)，現任上海申通地鐵資產經營管理有限公司總工程師。