供給側改革與城市公交優先發展戰略的實施
——中國城市交通發展論壇第十三次研討會討論精選

供給側改革與城市公交優先發展戰略的實施
——中國城市交通發展論壇第十三次研討會討論精選

超大城市軌道交通結構思考

王江燕 (宇恒可持續交通研究中心)

中國城市軌道交通正處于高速發展階段，面臨許多問題。按照國家2014年的城市分類，城區常住人口千萬人以上屬于超大城市，目前全國有10個超大城市，未來還會有若干城市進入這個行列。這些超大城市的特點是：經濟發展和人口增速很快，而且在過去幾十年城鎮化進程中，城市大尺度已經成為定式；城市中心(單個和多個)商業和就業功能集中；城市中心區和郊區房價差異很大，通勤范圍波及周邊城市；潮汐交通特征非常明顯，長距離通勤將長期存在；私人小汽車增速很快，交通擁堵壓力顯著。

通過早晚高峰時段公共交通和小汽車出行距離和出行時速比較，可以得知解決超大城市出行困局亟須具有強大競爭力的公共交通系統。而目前超大城市公共汽車車速偏低，與私人小汽車相比缺乏競爭力；軌道交通建設和運營里程雖然有一定基礎，但軌道交通結構卻存在一些問題。2009年我們對與中國城市體量相仿的國外其他大城市的軌道交通結構進行考察：紐約軌道交通系統在核心區采用四軌型式，兩軌是慢軌，另外兩軌是快軌，特點是24 h全部開通；巴黎地鐵是在非常核心的地區，外圍有主要的鐵路連接郊縣(RER系統)，有軌電車主要是軌道交通線路之間的銜接；東京軌道交通系統中主要有城市鐵路系統、私鐵、地鐵、單軌，地鐵有快線，主要采用并行的方式。目前紐約、東京、巴黎、首爾、倫敦等大都市都發展了快軌系統。

中國超大城市軌道交通發展有幾點需要思考：

第一，加快超大城市軌道交通快線和通勤線的建設，并考慮現有的城際線、郊區線以及快線如何進行分工。深圳市新一輪軌道交通規劃有8條快軌線路，快線和普線長度將來各占50%，這非?？上病Ａ硗?，目前世界上軌道交通型式有三軌、四軌系統，還有越線型式，中國超大城市軌道交通系統究竟需要什么模式需要思考。

第二，推進軌道交通引領城市總體規劃和控制性詳細規劃編制。希望軌道交通規劃至少能夠與城市總體規劃同步進行，引導城市土地布局，如果用地開發可以集中在軌道交通車站周邊，公共交通系統整體服務特性就會更加舒適。此外，還可以通過軌道交通規劃帶動步行交通規劃，讓軌道交通車站周邊用地更集中，讓其他區域用地更松散。

最后，軌道交通系統需重視樞紐品質、換乘品質和最后一公里的接駁。目前樞紐主要問題是換乘時間長、電梯使用不足、換乘通道過于擁擠，在火車站等大型樞紐換乘時，人行天橋、樓梯基本上應全部采用電梯，這是軌道交通建設的細節和服務品質問題。此外，大部分軌道交通車站周邊都沒有考慮最后一公里的接駁問題，沒有很好地為自行車、步行提供空間，希望能夠突破傳統和標準，對軌道交通車站實現綠色交通一體化，并開展詳細設計。

上海公共汽車交通優先發展的必要性及措施

薛美根 劉明姝 (上海市城鄉建設和交通發展研究院)

公交優先戰略是上海市一貫堅持的城市交通發展戰略。近10年軌道交通得到快速發展，按照每年40～50km的速度建設，截至2015年底運營線路長度達618km，中心城內步行10 min到達軌道交通車站范圍覆蓋人口比例已達到近50%。在軌道交通客運量快速增長的帶動下，公共交通客運量(軌道交通+公共汽車交通)保持穩定增長，近5年年均增幅6%，2015年上海市公共交通客運量達1 538萬乘次·d-1。然而，公共汽車交通客運量近5年呈現下降趨勢，2015年相比2014年下降4.4%。公共汽車交通占公共交通客運量的比例也從2010年60%下降至45%。公共汽車交通客流的下降是大城市普遍性、階段性的現象，例如，北京、廣州、深圳、臺北等近幾年也呈現下降趨勢。主要原因首先是軌道交通快速發展承擔了更多客流；二是來自于個體交通小汽車和電動自行車的競爭；三是公共汽車交通自身的不足，例如線網有待優化，在出行速度上的吸引力有待提高，公交專用車道的推進比較困難等。

公共汽車交通優先發展有其必要性。雖然軌道交通已經成網，但在高峰時段軌道交通部分路段的運能仍然不足，擁擠程度還在不斷加劇，多處車站實施了限流進站。高峰時段在軌道交通運能不足的客流走廊，仍需要公共汽車交通承擔分流的作用。此外，中心城范圍道路交通網絡已基本成熟穩定，在交通需求不斷增加的情況下，道路交通擁堵加劇，也有必要在路權分配上給予公共汽車交通優先，讓其承擔更多的客流。

未來公共汽車交通的發展，應重點采取以下措施。首先要重新明確功能定位，由于軌道交通的快速發展，公共汽車交通從原來的主體地位需要逐漸轉變，應該作為城市公共交通的基礎服務網絡；二是依托軌道交通網絡優化公共汽車交通線網；三是形成高效、成網的公交專用車道系統；四是因地制宜推進中運量公共汽車交通的規劃建設；五是推進人性化公共汽車交通樞紐的建設；六是優化公共汽車站周邊步行、自行車換乘接駁環境，公交優先應是出行全過程的優先；七是提供便捷的公共汽車交通信息化服務；八是引導個體交通有節制發展和合法合理使用。

希望通過公交優先發展，能夠實現最廣泛的公眾利益，實現綜合運輸最高效運行，也實現城市可持續發展。

重新認識公共交通

景國勝 (廣州市交通規劃研究院)

廣州公共交通發展經驗表明，以集約化為主要特征的軌道交通、城市道路公共交通等傳統的公共交通系統已經越來越難以滿足公眾對多元化交通的需求。而市場的觸覺非常敏銳，網約出租汽車、網約自行車捕捉到公眾對個性化交通的需求，非常迅速地填補了公共交通在舒適性、最后一公里覆蓋等方面的空白，也因此得到市場強烈的反應，并迅速在城市交通中占據一席之地。

新興的多元化交通雖然承擔了城市道路公共交通的部分功能，但目前并不被認為屬于公共交通范疇，因此既不享受公交優先政策，也缺少真正有效的監管。世界大城市大力發展公共交通的初衷是為了解決出行難問題，如果出行難問題能夠得到有效解決，交通方式并不重要。因此對公交都市的評價不應僅僅是公共交通出行分擔率，而是對整個公共交通系統的運行評價。公交優先發展須貼近公眾需求，要借助市場力量，就必須拓展其概念和范圍。

公交優先的出路在于為不同城市找到合適的公共交通方式，在此可以拓展公共交通的概念——凡是具有公共使用屬性、契合公眾需求的交通工具，均屬于公共交通。當然，無論如何定義，公共交通都必須處在政府監管之下。重新詮釋公共交通概念有三大好處：一是中小城市可以找回適合自身發展特點的公共交通方式，避免千城一面；二是大城市通過監管可有序引導資本使用，及時應對交通需求變化，合法高效地配置社會資源；三是公交都市的考核可落到實處并在全國范圍內推廣。

基于以上認識，建議從以下幾方面推動公交優先：1)建立監管體系，從制度上引導公共交通發展，不管是現在市場中出現的網約車、網約單車，還是未來可能出現的car2go、無人駕駛等新興方式，政府作為監管部門都應提前做出準備；2)推動路權規劃，從資源配置上引導公共交通發展，主要是通過路權劃分，鼓勵更多的“私人”小汽車承擔起“公共”功能，落實共享理念，實現交通集約；3)重新建立考核體系，為公交優先發展解困，把對公交優先的考核提升到對城市整體交通運作的考核，鼓勵發展多模式的交通系統，建立多層級的交通服務體系。

深圳城市交通供給側改革與公交優先

張曉春 (深圳市城市交通規劃設計研究中心有限公司)

供給側改革作為當前國家發展的政策主線，核心在于通過質量、品質、創新引領發展。交通供給側改革以滿足日趨多元化的交通需求為目的，以提高供給質量為主攻方向，以深化改革為實施路徑，以加強優質供應、擴大有效供應為主要內容。

城市交通發展階段判斷是確定改革方向的前提。深圳市處在城市快速發展時期，土地、環境、能源約束日趨凸顯。結合發展階段，研判深圳市交通發展在供給規模、供給結構、供給標準、供給路徑等方面均面臨挑戰。供給規模層面，以軌道交通為代表的交通資源供給規模缺口明顯，使得服務難以覆蓋城市重點發展區域；供給結構方面，公共汽車交通、步行和自行車交通承擔67.7%的日常出行量，卻只占用30%的道路資源，可見交通設施供給結構仍存在改善空間；供給標準方面，軌道交通供給以干線為主，難以滿足快速、多元出行需求；供給路徑方面，軌道交通、立體步行和自行車交通系統等基礎設施建設傳統上以政府投資為主導的模式存在探討空間。

綠色發展、質量增長、創新提升是應對上述城市交通供給挑戰的改革方向。

一是綠色發展，圍繞打造城市多中心體系、完善重大基礎設施建設布局和優化交通制度設計展開。深圳市城市發展呈現核心城區集聚與都市圈擴張并存的特征，需要打造城市多中心體系，優化重大基礎設施布局，促進大運量公共交通走廊供需平衡，城市交通政策制度設計要兼顧公共交通與小汽車的優化調整。針對公共交通開展公共汽車交通、軌道交通運營主體整合，從機制上解決公交—軌道—慢行三網融合的難題。采用委托代建方式，從工程實施上保障軌道交通與接駁設施建設一體化。通過票價、運營時刻、信息服務整合，提升公共交通全過程出行體驗。針對小汽車制度設計以經濟手段主導、行政手段協調為導向，通過HOV，HOT等發展策略，降低小汽車使用強度。

二是質量增長，旨在依托空間挖潛和精細治理提升交通供給標準。由街道向街區的回歸是其中的重點。從空間分配、管控車速、商業活化、景觀提升、城市設計、綠色智能六個層面進行道路和景觀改造，打造以人為本的生活性街區。同時，在公共空間資源緊缺區域，通過立體開發、精細挖潛，優化拓展發展空間。

三是創新提升，依托新技術、新手段應對新趨勢新需求。發揮工匠精神，依托數據資源進行交通設施、政策等決策優化，提供更多精細化的政策、標準輔助決策手段，實現深圳交通由好向優轉變。

再議公交路權規劃

周濤 (重慶市交通規劃研究院)

關于優先發展公共交通，國家層面已經非常明確提出要“保障公共交通路權優先”“擴大公共交通專用車道的覆蓋范圍”，公交路權優先已經成為共識，公交專用車道是目前國內外城市實現公交路權優先的主要方式。

很多城市都出臺了公交專用車道設置標準或規定，主要是在現有道路網基礎上，根據公共汽車交通運營車輛數或公共汽車交通客流以及道路條件，設置公交專用車道，各城市設置標準差異較大?，F有的設置標準中，基本沒有公交專用路類型，且只針對現狀道路及交通運行狀態而言，沒有體現真正意義上的公共交通需求，也缺乏對遠期公共汽車交通發展的思考和應變能力，沒有厘清公共汽車與小汽車對道路資源占用的關系。

在公交路權規劃理論和方法的探索及實踐方面，現行的城鄉規劃編制體系、城市綜合交通規劃編制體系以及公共交通專項規劃編制要求中，均沒有公交路權規劃內容和要求，也沒有具體的規劃編制辦法和技術路線。研究提出采用傳統的四階段法，通過公交出行生成預測、公交分布及分配(在不分道路等級的規劃路網上，采用最短路徑法，進行客流分配)構建公共汽車交通道路網。以上述理論和方法為指引，開展了重慶市主城區公共汽車交通道路網規劃。方案評估發現：早高峰通過公交專用車道運送的客流約97萬人次·h-1，占城市道路公共交通總出行量的88%。早高峰公共汽車交通行駛39萬車公里，其中，在公交專用車道上行駛約20萬車公里，占51%。

在公交路權規劃的法定化方面，現有城市規劃體系中，具有法定地位的總體規劃階段主要解決了交通發展目標、戰略、方式分擔、軌道交通線網、公共交通走廊、骨架路網等問題，而控制性詳細規劃階段僅僅確定了公交場站、?？空镜仍O施，并沒有對公交路權進行明確。公交路權規劃的缺失是城市綜合交通體系規劃中的重大缺失，因此，依據規劃的公共汽車交通道路網，在控制性詳細規劃階段落實公交專用路、公交專用車道等公交路權顯得非常重要。

應該盡快建立并完善公交路權規劃理論與方法，并納入綜合交通規劃體系中，落實到法定的控制性詳細規劃中。城市交通規劃應該由路網規劃轉變為路權規劃，這是交通規劃的轉型升級，也是供給側改革的重要抓手。只有這樣，才能真正支撐公交優先發展。

公共交通供給側改革瓶頸與工作方向

唐翀 (昆明市城市交通研究所)

供給側改革實質上是改革政府公共政策的供給方式，改革公共政策的產生、輸出、執行以及修正和調整方式，更好地與市場導向相協調，充分發揮市場在配置資源時的決定性作用，重點在于結構性改革去產能冗余，創新導向。城市公共交通供給側改革的目標：通過提升公共交通服務質量與效率，優化城市交通結構，支持城鎮化空間拓展，保障城市活力和健康有序發展。

現階段，昆明市公共交通供給側結構改革存在五大問題。第一，城市公共交通的公益屬性與市場屬性定位問題。企業與政府在公共交通發展進程中定位模糊、職責分工不清，現狀多為政府定目標(包括公共交通出行分擔率目標、票制票價、公交場站、樞紐建設等)，企業來實現；簡單將公共交通公益屬性等同于財政補貼，使得政府財政補貼資金使用效率低，忽視企業在生產經營中的市場作為，很難搭建一個良好的公共交通運營市場平臺。第二，城市公共交通引導城市空間有序拓展的問題。城市空間拓展帶來公共交通服務范圍變化，而公共交通系統的經濟性、效率性決定了昆明15～20km的公共汽車交通線網長度，這就意味著線網必須進行結構性改革，實現公交線網、樞紐與土地利用協同發展，構建分級樞紐+公交線網的集約化公共交通運輸體系。第三，公共交通出行鏈一體化問題。重視公共交通，并不等同于重視出行鏈，完善的公共交通出行鏈(綠色交通方式體系)才是關鍵，因此，在注重公共交通系統的同時，更應該注重出行環境和品質的建設。第四，公共交通營運環境不斷惡化問題。各城市交通擁堵指數均著重關注小汽車交通擁堵問題，而忽視公共交通營運環境不斷惡化態勢，以公交專有路權為主導的公共汽車交通系統是提升供給側改革的關鍵要素。第五，票制票價與多元化公共交通需求問題。城市公共交通的社會基本服務屬性要求須滿足多元化需求，既有的一票制難以適應新型城鎮化城市空間有序拓展及居民出行多元化需求，低票價將難以發揮公共交通企業的市場動力，更難以實現以市場為導向的公共交通供給策略。

昆明市亟待通過公共交通供給側改革，優化資源配置，提高生產要素，提升服務質量及效率：一要加快推動公共交通體制機制改革，建立競爭與合作模式；二是城市規劃、建設進程中，推進公共交通引導城市空間有序拓展；三是完善公共交通出行鏈，實現綠色交通方式出行的一體化；四是推動公交專用路權及信息平臺建設，改善營運環境；五是建立滿足多元化需求的票制票價體系。

公共交通供給側結構性改革的迫切性

郭繼孚 (北京交通發展研究院)

根據中共中央國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》(中發[2016]6號)的精神，要求“以提高公共交通分擔率為突破口，緩解城市交通壓力”。從近幾年北京、上海、廣州、深圳、武漢、南京、重慶公共交通各系列的數據比較可以看出，軌道交通逐漸成網背景下，城市道路公共交通客流總量以及設施運力的投入產出比下降已成普遍趨勢。當然最宏觀的背景是軌道交通客流的增長，然而軌道交通投入產出比并非全都穩步上升。從軌道交通的運營成本控制來看，軌道交通線路每公里從業人員總數平均為50～80人，基本上各個城市的軌道交通都有非常龐大的運營隊伍，加上高成本下軌道交通建設成本和運營成本；再通過各城市BRT建設成本和斷面客流對比看投入產出比的差距，好鋼是否用在刀刃上值得深思。從發展模式問題來看，當前還是規模扁平化擴張，需通過運力級配的內涵改造，實現多樣化、分層次公共交通系統。

如何定義交通擁堵和緩解交通擁堵？公共交通優先對于緩解交通擁堵究竟能起到多大作用？首先將中國主要城市北京、上海、深圳、廣州、南京的路網速度與東京、大阪、名古屋、倫敦的路網速度進行比較，中國主要城市高峰時段路網平均車速為20～25km·h-1，與世界城市相差不大，新加坡略高一點，其他城市如紐約、倫敦都很低。北京是中國城市中公交優先投入最多的城市，公共交通的增量不斷上升，這是不多見的城市，但是道路擁堵并沒有得到根本性緩解。當前北京市自行車出行比例不足12%，與1986年相比約下降50個百分點，小汽車出行中5km以下的出行比例高達44%，而這恰恰是最適宜綠色出行的距離，當這部分需求轉向小汽車出行方式時，必然造成交通資源浪費，給道路交通帶來壓力。以步行和自行車為主的綠色出行方式日益萎縮，很大程度上增加了城市交通系統的壓力。再對各種交通方式在能耗上進行比較，公共交通不是天然的低碳交通方式，若容量與運量嚴重背離，公共交通也會成為高碳的交通方式。例如：上海市軌道交通線路分時段、分區段的碳排放統計測算表明，當區段利用率低于5%(相當于一節地鐵A型車廂內乘客小于15人)，軌道交通碳排放強度甚至高于社會小客車；上海張江有軌電車客流強度500人·km-1，沈陽渾南新區有軌電車網客流強度僅200人·km-1，系統碳排放強度都高于小汽車；郊區軌道交通與小汽車碳排放強度之比為1.0:3.5，部分通道接近1:1，應當合理規劃軌道交通網絡布局，慎重考慮軌道交通向郊區的延伸通道；毗鄰地區軌道交通碳排放強度與小汽車之比約1:1，若小汽車合乘人數達到2人，則采用小汽車出行碳排放僅為軌道交通的4/5。那么，公共交通的節能邊界在哪(是否需要標準支撐)？大力發展公共交通是否等同于節能減排？此外，電動公共汽車的節能問題以及電池環保問題如何處理？

如何才能更好地落實公共交通優先發展戰略：(市場)資源圍繞樞紐梯度聚集，保障性服務有機分散，路網特征有利于小汽車的理性消費。而現實中的結果并非如此，問題的背后可能是我們一些理念和認識出現了問題。如果城市交通設施供給越來越有利于小汽車出行，并消耗大量的城市空間以及人力、物力和財力資源去提升公共交通設施與運力，反而乘坐的人越來越少，甚至對其他公共服務會形成空間、財政上的“擠出效應”；如果公交優先口號喊了半天，看病更難(交通方面)、教育資源配置公平性更差(上學必須開車接送)、居住成本越來越超出一般家庭的支付能力、綠色出行環境品質嚴重下降，城市公共交通優先發展的目的就值得深思。

對城市交通供給側與需求側改革整體思考、綜合施策

楊濤 (南京市城市與交通規劃設計研究院股份有限公司)

城市交通供給側結構性改革不應僅限于公共交通領域。交通問題必須從綜合交通體系進行整體思考、系統認識、綜合施策。同樣，城市交通供給側結構性改革也應回歸到整個交通體系健康構建的角度來認識。城市交通發展到今天確實面臨非常嚴重的問題，可以說到了一個十分危急的程度！表現為城市在蔓延、擁堵在蔓延、霧霾在蔓延、疾病也在蔓延。這是很可怕的態勢。城市交通處在當前這樣一個發展階段，供求矛盾還是主要矛盾。在供求矛盾下既有供給側結構性的問題，也有需求側管理的問題。這兩方面問題交織在一起，使中國的城市交通發展態勢十分令人擔憂。

城市交通的供給側矛盾一方面是剛需要求，還有進一步優化和提升的空間；同時，面對交通基礎設施供給方式、供給結構、供給路徑等很多問題需要認真研究。此外，不能僅強調供給側改革，需求側改革更為重要，這兩點不可偏廢。

首先看看城市交通的供給側結構性改革。需要全面思考“三去一降一補”對城市交通意味著什么？

第一，去產能。核心問題仍是圍繞城市交通發展理念，是以人為本還是以車為本？近30年政府對道路基礎設施建設投入非常大，但主要投入的產能用于什么？目的是為機動車排堵保暢，忽視了公共交通、步行和自行車交通的優先供給和優先發展。這是問題之關鍵所在。其直接后果是一方面助長了小汽車爆發式增長的勢頭，另一方面延誤了綠色交通優先發展最佳時機，從而使中國城市交通發展沒有擺脫“當斯定律”的魔咒，不幸重蹈西方城市曾經經歷過的黑暗交通年代的覆轍。

第二，去庫存。如停車供給，一方面嚴重不足，確實從原來的標準看，完全不適合機動車時代的到來；另一方面現在調整的停車配置標準，幾乎是全球最高的，但還不能滿足停車現狀需求，還希望進一步調高，而且沒有體現“以靜制動”和差別化供給的理念與策略。如果再這樣下去，就要挖至地下三層、四層、五層甚至更多來建設地下停車庫，而且是在城市新區進行，這個庫存沉積下來以后的用途是什么？再看很多大城市的公共汽車高達數千輛、數萬輛，大家都在質疑政府的補貼過多，但又有多少有效的供給產能？是不是也需要反思？另外，出租汽車一直被認為是供不應求，這其實是長期的認識誤區。因為出租汽車交通根本不屬于普惠性的基本公共服務。現在網約車的出現，以共享經濟、新科技為名義要求政府無限制放開、無節制發展，但由于城市道路交通資源整體存在嚴重的供求矛盾，這樣做是否合理？是否可行？這個庫存又如何去？幸虧國家和地方網約車新政頂住了巨大輿論壓力及時陸續出臺了！

第三，去杠桿。這個問題更嚴重，交通系統領域的杠桿很多。認識杠杠、體制杠桿、機制杠桿、政策杠桿、輿論杠桿等。任何一個敏感的交通政策，包括限牌限號、擁堵收費、停車費調整等，凡是圍繞小汽車交通調控的任何一項政策，結果每次都要受到不同部門、不同群體、不同專家的質疑和攻擊，每每胎死腹中。體制機制的杠杠、輿論的杠桿使得中國城市交通政策對小汽車交通過于寬松，中國的小汽車交通發展進入了嚴重非理性誤區。

第四，降成本，包括出行者成本、物流成本、城市運營成本、政府管理成本等，情況也很復雜，需要反思、研究和改進的地方很多。

第五，補短板。公共汽車交通的短板很多，需要從規劃體系上全面反思：城市軌道交通的短板其實問題很沉重，既有總體供給水平問題，又有體系層次結構問題，還有建設標準、制式模式、運行組織等多方面問題，亟須改進解決，必須要去面對、去正視。路網的短板方面，城市快速路要保持城市必要的基本的機動性，既不能過于依賴過度建設，也不能完全缺失，否則就像人的肋骨一樣缺少一根就不會健康。城市支路網的缺失是中國城市普遍存在的突出問題，既影響公交線網服務覆蓋，又影響步行和自行車交通系統完善和城市的微循環交通組織。除此之外，中國城市交通領域中的制度缺失、法治缺失等，這樣的短板更多。

城市交通需求側調控和供給側改革必須聯動，其核心問題是小汽車交通政策，包括小汽車擁有、使用、停放等多方面。在需求側層面如何引導小汽車交通理性消費，可以借鑒歐洲城市，還包括新加坡、日本等國家和香港、臺灣等地區的經驗。小汽車交通發展到目前的階段確實需要全面反思。此外是土地利用政策，希望從公交都市、公交社區、公交樓宇多個層面全面構建一種真正能夠讓人短距離、高效率、安全舒適出行的城市空間、土地使用和交通模式。

最后結論性的意見是：過去以增量和體系構建為主的綜合交通體系規劃需要作重大革新與回歸，并重新審視如何從空間經濟學、人的行為經濟學、心理學等角度反思交通規劃體系、交通研究體系的構建。有四點建議：一是交通規劃要從機動性導向增量規劃體系回歸到以人為本導向的人和物的可移動性規劃體系；二是要從單純的設施規劃導向回歸到政策規劃、設施規劃同步的規劃體系；三是需要從愿景目標導向的規劃回歸到面向目標導向和問題導向并重的體系規劃、改善規劃和行動規劃的融合；四是回歸到健康城市、健康交通導向的城市與交通整合規劃，并突出公共交通導向、綠色交通導向的城市空間模式、土地開發模式、日常生活與出行模式建構和營造。

公共交通投入與產出效率

殷廣濤 (中國城市規劃設計研究院城市交通研究分院)

公共交通不可避免地還是供需問題。城市交通有一個數據是固定的，就是出行總量，例如，北京5 000萬人次·d-1，昆明700萬人次·d-1。公共交通作為大家自由的選擇，選擇的結果就是出行總量中有多少比例是公共交通方式。但是如何讓大家選擇公共交通，這是必須解決的一個難題。

公共交通投入與產出是否低效？這涉及幾方面因素：第一，乘客如何看？從乘客角度目前公共交通投入與產出是低效的，就公共交通服務品質而言，現在還不能達到每個人都有座位，為什么定制公交會那么火熱，上車以后有座位也是因素之一。此外，公共交通的準點性、可達性也都是問題。第二，公共交通企業如何看？從企業角度，主要關心運營是否盈利。第三，政府如何看？政府更加關注的是公共交通是否集約，而非個體，這樣才有益于緩解交通擁堵。

從以上三個角度來說，有兩方面問題需要注意。第一要重視整體層面的交通需求管理政策。現在各種交通方式越來越多，但再多也無外乎三類：一類是步行、自行車，這種最綠色的出行方式多多益善；第二類是有小汽車行為的出行方式，包括出租汽車、網約出租汽車等；第三類是有集約行為的出行方式，包括公共汽車交通、定制公交、軌道交通等方式。交通需求管理政策的制定對小汽車資源需要考慮的更長遠，即如何控制小汽車的擁有和使用。第二個需要注意的問題是如何將公共交通行業做成一個能夠充分競爭的行業，只有經濟利潤追逐，才會具有競爭，與用戶體驗最接近的行業往往是競爭最為自由的行業。

公共交通出行比例及系統結構

馬林 (中國城市規劃設計研究院城市交通研究分院)

公共交通發展不僅要從供給側看，還要從需求側看，社會到底需要什么樣的公共交通系統是一個非常重要的問題，如果這個不清楚，或者公共交通發展概念不清楚，我們做的很多工作都是無效的或者無用的。

第一，公共交通出行比例在引導公共交通發展過程中是目標還是方向？現在各地都將其作為一個重點目標提出，這個問題值得思考，到底它能不能左右公共交通發展？因為從發展過程來看，我們提了很高目標，到目前為止可以說幾乎沒有實現。

第二，一般情況下大家都是用公共汽車交通和小汽車的出行速度來對比，公共汽車交通速度到底是多少合理？公共汽車車速達到18km·h-1以后，是否還能提高？在500～800 m站站停的情況下，站距限制成為其速度提升的一個短板，這個短板很難突破，我們要在速度和服務覆蓋面之間尋求最合理的組合。當然公共汽車交通系統本身有結構性的問題，哪些服務于長距離出行，哪些服務于短距離出行？這些問題必須考慮。

公交專用車道設置及效率

景國勝 (廣州市交通規劃研究院)

公交專用車道與公共交通效率相輔相成，公交優先效率問題與投入產出不合理有關系。為什么投入產出不合理，因為掉到交通擁堵治理的泥潭里怎么都不行。公共交通需要多種方式，而道路總容量有限，在這個前提下，誰有優先權誰的速度才能相對提高，這就是公交效率問題。普通路段現在的困難是因為公交專用車道不成系統，無法保證總體效率和協調性。廣州BRT為什么客運量大，是因為選在好的公交走廊上，當然最關鍵的問題是采用風箱式模式，即首個大運量的靈活式BRT系統，BRT車輛可以根據需要進出走廊，無縫銜接，把公交專用車道的作用進一步發揮。因此，公交專用車道的效果第一是路權，第二是公交專用車道需要聯網成系統，第三是全鏈條的高效率銜接。

多網融合問題

王江燕 (宇恒可持續交通研究中心)

第一，多網融合(軌道交通、公共汽車交通、自行車、步行等)首先需從規劃回歸到體制，現在綜合交通規劃是統領作用，只涉及總體方案和方向，軌道交通專項規劃和公共汽車交通線網規劃做得相當具體，可是彼此之間互無關系、沒有對接。有些時候軌道交通網和公交線網兩張網放在一起，走廊都是一樣的，而且經過市政府審批之后就算成功了。其實我們在做規劃時有一個很大的誤區，就是要把網無限地做大，而缺乏合理性評價。

第二，當前的軌道交通規劃很少做財務評價，至少需要先估算軌道交通的建設費用和每年的運營費用，然后再考慮這些費用與城市整體財務能力是否匹配。針對不同的出行范圍，規劃編制上很少去分配軌道交通和公共汽車交通兩者的關系，多網在體制上的不融合其實是從規劃上就沒有融合。

第三，在設計上以及后續線網調整上，例如軌道交通車站或者高鐵車站的設計，慢慢開始有了公共交通接駁一體化設計，但是并沒有做到位。運營時又涉及體制問題，軌道交通運營企業、公共汽車交通運營企業是國企，而交通運輸局、交通運輸委員會并不能真正對其進行管理，因此，就會出現公共汽車線路與軌道交通線路重復運行的狀況，說到底還是體制也有問題。

五網融合的未來公共交通系統

陳艷艷 (北京工業大學)

新型交通系統以信息為主導，帶動管理模式、服務模式、規劃模式等全盤上的創新，與已有交通方式共同組建一個新型的、未來的交通系統，更好地提高公共交通的吸引力，特別是個性化、差別化的服務。

未來公共交通系統由五網組合而成，從交通供給方式來說是軌道交通、公共汽車交通、自行車交通、步行；從另外一個層面上來講，有設施網、運營網、控制網、信息網等五網融合。因為交通的載體需要有設施的載體，有運營模式和能源供應的載體，還有信息服務的載體，包括系統控制、質量控制等共同作用，才能提高公共交通服務效率。

第一是設施網，大家談論的比較多，從國家標準、導則要真正把公共交通優先預設在規劃中，才能夠真正引導、支撐未來道路公共交通的網絡建設，包括接駁設施、自行車道、停車位的建設，還有高品質的電梯、扶梯等設計。不要用現在的標準去制約高服務水平公共交通系統的規劃與設計。由于人們越來越追求高品質和差別化的服務，因此設施配置不應該設上限，有一個最低保障即可，不同的地方根據經濟財力的狀況，包括公共部門對服務人員要求的差異性，放開上限，這樣的服務才更能提高品質。

第二是運營網。過去傳統模式是靠政府單一供給，政府為主導，直接投入或者補貼，而現在供給側變成多主體運營，包括社會融資。社會資金的進入，例如互聯網企業在共享經濟背景下以大數據、互聯網運營為載體，是傳統政府主導公共交通的有效補充。

第三是控制網。公交路權優先應保障時空均優先。過去多個城市路權優先僅僅依靠公交專用車道的施劃，而交叉口信號控制并沒有同步優先，結果專用車道施劃效果大打折扣。只有將控制網與設施網有機融合才能有效提升運行效率。

第四是信息網。未來公共交通系統的信息化會與手機應用全面結合，體現在信息服務、支付服務及生活服務多個方面。例如手機“空中發卡”、手機支付將越來越普及，支付更加便利。

第五是節能電源。現在都在推廣電動公共汽車，如果充電問題解決不了，不可能長期為繼，包括充電樁問題，例如可以將公交專用車道做成一個充電的道路，邊開邊充電。

總之，公共交通優先希望有多個管理主體的合作，還有交叉學科的交流，這樣才能提高吸引力，也包括新技術的使用，能更好提高公共交通效率和提升服務。

(本文由昆明市城市交通研究所孫莉芬、汪惠蘭編輯整理)

編者按：中國城市交通發展論壇2017年第1次(總第十三次)研討會1月4日在昆明順利召開，本次會議針對國家城鎮化規劃和城市規劃建設管理的要求，圍繞供給側結構性改革與城市公共交通優先發展戰略的實施展開研討，內容涉及公共交通供給側方面的現狀及存在問題，公共交通供給側改革的思路與方向，公共交通系統資源配置效率的提高和服務品質的提升，以及政府管理方面如何補短板等方面。本刊編選部分專家發言，供讀者交流探討。

1672-5328（2017）01-0090-08

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10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0113