重大交通工程征收拆遷先予執行常態化程序的構建

馬瀟馳

(蘇州科技大學土木工程學院道路橋梁與交通工程系,215011,蘇州//本科生)

重大交通工程征收拆遷先予執行常態化程序的構建

馬瀟馳

(蘇州科技大學土木工程學院道路橋梁與交通工程系,215011,蘇州//本科生)

為了更加高效快速地推進征收拆遷工作,保證諸多重大交通工程順利建設,應當實行征收拆遷先予執行程序的常態化。基于武漢地鐵6號線征收拆遷的實例,分析了征收拆遷先予執行的現實可行性和效率優勢,以有效加快拆遷進程,避免工程被擱置、投資被浪費。梳理了現有法律體系,分析先予執行的法律依據,指出先予執行的合法性;同時,深入探討先予執行沒有受到廣泛運用的原因是法院的少執行甚至不執行,以及現行法律體系中缺乏先予執行常態化程序的頂層制度設計。提出了重大交通工程征收拆遷先予執行常態化程序的構建對策,從司法理念、受理機制、審理機制、監督機制多方面提出了建議。

重大交通工程; 征收拆遷; 先予執行; 法制建設; 常態化

Author′s address Department of Bridge and Traffic Engineering,School of Civil Engineering,Suzhou University of Science and Technology,215011,Suzhou,China

1 問題的提出

1.1 交通工程的新使命呼喚快速拆遷

隨著《國家中長期鐵路網規劃》的批復,加之以前已經批復和開始實施的《國家公路網規劃》、《國家高速公路網規劃》及各地城市軌道交通規劃等,我國普鐵、高鐵、高速公路、國道、省道、城市軌道交通等多種交通形式的城際、區際乃至國際間的交通工程,進入了新一輪增量、提速、升檔建設階段。其對推動實現“十三五”目標及更長遠、更宏大的國家發展戰略,促進穩增長、調結構、轉方式、惠民生、強國防、拓外交,意義十分重大。交通建設使命艱巨,任務緊迫。

征收拆遷矛盾眾多,法律程序復雜,解決期限冗長。征收拆遷“難”、征收拆遷“慢”,一直是長期困擾、普遍影響交通工程進度的瓶頸因素。在全面依法治國的戰略引領下,如何堅守法治思維,創新工作機制,依據法治程序,去征收遺難戶“庫存”,補拆遷進度的“短板”,以最短時間加快交通建設進度、發揮交通設施效益、提升交通運輸最大能力,考驗著交通、司法、征收等各方面的法治智慧。

1.2 征收拆遷先予執行案例的啟示

先看一下武漢地鐵6號線采用“先予執行”的法治程序破解征收拆遷難題的案例。

武漢地鐵6號線計劃于2016年12月28日通車試運行。其中地鐵6號線三眼橋北路站項目位于江漢區,江漢區人民政府于2013年10月2日啟動了房屋征收拆遷。房屋在征收范圍內的吳某、李某在規定期限內沒能與房屋征收部門達成補償協議。2015年4月22日,江漢區政府作出《房屋征收補償決定》,提出貨幣補償和房屋產權置換兩種補償方式,由吳、李二人選擇。吳、李二人不服,在申請行政復議被駁回后,向武漢市中級人民法院提起行政訴訟,請求撤銷《房屋征收補償決定》。

在《房屋征收補償決定》行政訴訟案件審理期間,江漢區政府以房屋未能及時拆除,使地鐵6號線工程受到嚴重影響,且房屋存在安全隱患為由,向武漢市中級人民法院申請先予執行《房屋征收補償決定》,同時江漢區政府按法律規定作出書面承諾,提供2.28億元的征收專戶賬戶作為擔保。

武漢市中級人民法院審理認為,此案涉及房屋因補償未能達成協議,使地鐵站點建設嚴重滯后,無法按期完工,施工方停工一天國家經濟損失數10萬元,且由于房屋1樓以上均被拆除,建筑渣土和斷裂鋼筋對周邊居民形成安全隱患。經武漢市中級人民法院審判委員會討論,并報湖北省高級人民法院批準,2016年2月25日,武漢市中級人民法院作出行政裁定,準許武漢市江漢區人民政府先予執行被訴行政行為,并由江漢區人民政府具體組織實施。

2016年3月17日,江漢區人民政府對上述房屋依法強制拆除,保證了地鐵6號線建設的順利進行。與此同時,武漢市中級人民法院依法繼續審理吳某、李某訴江漢區政府《房屋補償決定案》。因吳某、李某的訴求標的總額為3000萬元,江漢區政府有余額為2.28億元的款項做擔保,被征收人的權益可以得到充分維護。

本案的亮點在于:人民法院在現有法治體系內,展示了“雙軌走,兩不誤”的法治智慧。其一軌,在區政府提供足額補償資金擔保的情況下,裁定準予先予執行,把房屋先行拆除,保證不耽誤重大交通工程建設;另一軌,在房屋拆除的同時,依法繼續審理被征收人就房屋征收補償決定提起的行政訴訟,解決征收當事人的補償爭議,保證不耽誤被征收人的訴訟權利和補償權益。武漢把通常“先解決訴訟爭議再拆除房屋”的串聯式冗長訴訟模式,改為“邊拆除房屋邊解決房屋訴訟爭議”的并聯式高效兩全模式,實現了效率與法治的兩兼顧、兩不誤。

本案的啟示在于:其一,假如沒有先予執行,行政訴訟案件以一審、二審、審判監督程序全部完成,到申請法院準予強制執行,最快要一年以后,武漢地鐵6號線的順利建設不可想象、造成的損失無法估量;其二,武漢的先予執行程序,全部在現有法治體系內完成,沒有突破現有的法律制度。換句話就是:不僅武漢可以做,其它地區也可以做;不僅當前可以做,今后也可以做;不僅地鐵6號線可以做,其它重大交通工程也可以做。

由此可見,著力構建征收拆遷依法先予執行常態化程序,是依法破解征收拆遷難與慢的痼疾、加快交通工程建設的不二法門。

2 重大交通工程征收拆遷先予執行常態化程序的法律淵源

2.1 依法實施先予執行常態化,符合公共利益保護原則

為了保護國家利益、公共利益不受損失,行政訴訟法司法解釋規定了準予先予執行的特別情形,《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)第九十四條規定:“在訴訟過程中,被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為,人民法院不予執行,但不及時執行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失的,人民法院可以先予執行。后者申請強制執行的,應當提供相應的財產擔保。”重大交通工程是惠及億萬群眾、涉及億萬投資的重大公共利益甚至國家利益,每延誤一天,都會造成無法彌補的重大損失。對影響交通工程建設的征收拆遷實施先予執行的常態化,符合法律明確規定的“不執行就會給國家利益、公共利益造成不可彌補的損失”的特別情形,先予執行常態化有法可依。

早在2009年6月,《最高人民法院關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》(法發〔2009〕38號)第五條明確規定:“各級人民法院要高度重視與保增長、保民生、保穩定密切相關的行政行為的非訴執行工作,對于行政機關和權利人依法提出的非訴執行申請,人民法院要盡可能縮短審查期間,及時審查,及時執行。情況緊急需要先予執行的,可以依法先予執行。”這一條款,明確規定了對保增長、保民生、保穩定的項目可以先予執行。重大交通工程無可爭辯地發揮著不可替代的保增長、保民生功能,其征收拆遷也毫無疑問地應當適用先予執行程序。

2014年行政訴訟法修訂后,依據新修訂的行政訴訟法第五十六條 “訴訟期間,不停止行政行為的執行”之規定,訴訟期間,繼續執行已經作出的行政行為成為法律規定的常態,據此,對影響重大交通工程建設的征收拆遷實施常態化先予執行,是法律允許的普遍情形。

2.2 全力提升建設速度不耽擱,符合不撤銷原則

重大交通工程基本都納入國家級交通規劃,體現國家意志和國家戰略布局,建設程序一旦啟動,就不可能半途而廢、中途停止。因而,其工程建設行為具有“不可逆轉性”。征收拆遷程序只是整個交通工程建設大程序中的一個小程序,該小程序服從并服務于交通工程建設大程序,因而具有“強制完成性”。具體到某一工段、某一征收戶的補償安置爭議,只是整個交通工程“全線”鏈條上極小的局部和個案,不可能因為某個工段和個案的爭議而推翻整個交通工程建設,故此,征收拆遷行為具有客觀上的“不可撤銷性”。

考慮到交通工程的公共利益屬性,即使征收拆遷行為在實施程序上有些瑕疵,但如果撤銷征收行為,會給公共利益造成不可彌補的損失。因此,無論是依據行政訴訟法司法解釋(法釋[2000]8號)第五十八條,還是依據新修訂的《行政訴訟法》第七十四條第一款第(一)項、第(二)之規定,人民法院一般會只判決確認違法,但不撤銷征收拆遷的行政行為。故而,重大交通工程的征收拆遷也符合法律上的“不撤銷”情形。

既然重大交通工程征收拆遷行為無論是客觀上還是法理上均不可撤銷,各方就應想方設法,在遵循法定程序的前提下,實施先予執行加快拆遷,把征收拆遷的制約降到最小,把交通建設速度提到最快,把交通工程效益發揮到最好。

2.3 全盤尊重法治精神不片面,符合法治比例原則

雖然交通工程征收拆遷先予執行可以從法律條文上找到依據,但在具體司法實踐中,卻很少得到落實。長期以來,片面強調保護弱者、保護被征收人個體權益、維護穩定,法院對征收拆遷執行案件“暫緩受理、暫緩審理、暫緩執行”,尤其是《最高人民法院關于嚴格執行法律法規和司法解釋依法妥善辦理征收拆遷案件的通知》(法〔2012〕148號)提出“對申請先予執行的案件,原則上不得準許”之后,征收拆遷的依法執行工作進入謹小慎微期,先予執行幾乎成為“沉睡的條款”。

這種對符合法定條件、應當依法執行的案件也“少執行、不執行”的維穩、維權方式,其危害是顯而易見的:其一,這種有選擇性的、片面的司法,本身是對法治精神的不尊重;其二,因為缺少法定的執行程序的支撐,少數征收拆遷項目為了保證工程進度,不惜對一些不合理的補償要求妥協,“給錢了事”,這不僅對已經簽約拆遷的守法公民造成不公平和傷害,同時助長了被征收人漫天要價的歪風,形成了更高要價、更廣人群、難以為繼的征收拆遷難度;其三,更為甚者,因為缺少依法執行的支撐,“給錢了事”也不能無限滿足,為完成征收拆遷任務,個別基層人員被迫鋌而走險、采取野蠻逼遷的不法行為,甚至釀成悲劇。從這個意義上講,片面、無原則地“少執行、不執行”,是影響社會穩定的根源之一。“應執少執”、“應執不執”,不僅達不到維護權益、維護穩定的目的,反而損害了更多群眾、更高層面、更長遠的利益,助推了不良風氣的蔓延,違背了法治初衷。

對交通工程征收拆遷堅定地依法先予執行并常態化,是對為一己私利漫天要價的極少數人的威懾,是從更廣范圍維護已經拆遷群眾的公平,是以更高標準將交通工程億萬投資、國家利益、公共利益的順利實現置于嚴格的法律保障之下,是從更高層面促進億萬群眾按期享受交通發展的成果,是從更遠未來維護征收拆遷秩序、減少社會不穩定隱患,是能動發揮司法職能、有效杜絕因“小”失“大”的積極姿態。先予執行維護整體利益和行政訴訟維護被征收人個體權益,不是“有你無我、有我無你”的“零和”沖突,而是效率和公平可以并行不悖、雙軌兼容的有機整體,通過提供補償資金擔保先拆房,保證建設效率;與此同時,依法審理補償安置爭議,保證被征收人的實體補償權益不受侵害。這不是“顧此失彼”,而是整體利益與個體利益“兼顧彼此”,是對法治精神全盤尊重下的理性回歸,符合法治本來意圖,符合法治比例原則。

3 重大交通工程征收拆遷先予執行常態化程序的構建路徑

3.1 樹立先予執行常態化的司法理念

這是先予執行常態化的前提。各級人民法院、司法工作人員,要堅決擯棄“不予執行可以緩和矛盾”的狹隘、片面思維,深刻認識到征收拆遷矛盾不是由依法實施的合法先予執行所引起,片面限制甚至叫停依法應當實施的先予執行,不僅起不到緩和矛盾、維護穩定的效果,反而可能事與愿違;要深切體會到先予執行常態化是法治精神得到全面尊重的正常現象,切實樹立先予執行常態化的司法理念,把符合法定條件、依法實施的先予執行當作正常的履職來對待,理直氣壯地為依法實施的先予執行保駕護航。

3.2 建立先予執行常態化的受理機制

這是先予執行常態化的關鍵。各級人民法院要參照行政訴訟受理“應立盡立”的立案制度,建立先予執行常態化的受理機制,對重大交通工程征收人和相關權利人提出的征收拆遷先予執行申請“應受盡受”,切實解決先予執行受理難的問題,在保護被征收人行政訴訟起訴權的同時,平等保護征收人和相關權利人先予執行申請權。

3.3 完善先予執行常態化的審理標準

這是先予執行常態化的核心。考慮到現有法律、司法解釋對先予執行的規定相對比較原則,辦理先予執行案件缺乏統一的審理標準,因而各地在具體案件的把握上尺度也不一致。應當由最高人民法院牽頭,聽取交通運輸、房屋征收部門等相關方面意見后,頒布關于先予執行的相關司法解釋,完善先予執行案件審理標準的頂層設計,統一規范各地人民法院的審理行為,為先予執行常態化提供制度保障。

3.4 強化先予執行常態化的司法指導

各級人民法院要進一步強化對征收拆遷先予執行案件的司法指導,一方面指導征收執行機構做好執行實施的社會穩定風險評估、執行現場的人員安撫、教育疏導、交通引導、衛生救護、消防救護、安全防護、輿情應對、善后化解等實施性工作,確保安全執行;另一方面指導征收部門不放棄補償洽談、思想工作與矛盾調解,力爭執行中解決爭議;同時,要督促征收部門落實專人負責補償安置訴訟案件的應訴工作,保證行政訴訟相關判決、裁定能依法迅速落實到位,實現“先予執行程序”與“行政訴訟程序”兩軌有機銜接。

3.5 加強先予執行常態化的司法監督

這是先予執行常態化的保證。實行先予執行常態化,決不是對不合法、不規范的征收拆遷行為的縱容,更不是對征收拆遷侵權行為的姑息。恰恰相反,人民法院在準予先予執行的同時,應當以更高標準審理相關征收拆遷行政訴訟案件,以更嚴要求發揮好審判監督職責,通過審判指導、司法建議、判決賠償、案件線索移送等方式,強化對行政機關征收拆遷依法行政的監督,通過對征收拆遷違法違規、侵權甚至犯罪行為的行政、經濟、司法問責,實現有權必有責、違法必追究的“違法問責常態化”,用“先予執行常態化”、“違法問責常態化”兩個常態化,強化征收人員對法治的敬畏之心,提高征收人員依法行政水平,切實讓百姓在每一起行政訴訟案件和每一起先予執行案件中感受到公平正義。惟其如此,司法公信力才能真正樹立,廣大群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的社會氛圍才能蔚然成風,交通工程建設才能在法制的軌道上越走越順暢。

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Normalization Procedure of Advance Execution for Housing Demolition and Relocation in Grant Traffic Projects

MA Xiaochi

To complete the housing demolition and relocation effectively and quickly,the advance execution should be normalized to make sure that grant traffic projects can be conducted smoothly.Based on Wuhan metro Line 6,the feasibility and advantages of the advance execution in housing demolition and relocation are analyzed,which can enormously save time and fund.By carding the existing law system and analyzing the legitimate basis for the advance execution,the main reasons why the advance execution has not been applied widely are detected,the present legal system needs a normal program to push forward the conduct of execution.For the purpose,the advance execution program shall be normalized,suggestions covering judicial,executive and supervisory fields are proposed accordingly.

grant traffic project; housing demolition and relocation; advance execution; legal system construction; normalization

D912.297

10.16037/j.1007-869x.2017.04.002

2016-10-10)