淺析PPP模式下綜合管廊工程總體造價把控要點

鮑佩琪

（中國市政工程華北設計研究總院有限公司，天津市 300381）

淺析PPP模式下綜合管廊工程總體造價把控要點

鮑佩琪

（中國市政工程華北設計研究總院有限公司，天津市 300381）

隨著經濟的發展，以 PPP模式推進地下綜合管廊建設成為現階段城市市政基礎設施建設的熱點，但在我國綜合管廊工程總體造價的不確定性成為了推進PPP模式在地下綜合管廊建設中應用的重大障礙。簡單分析PPP模式下綜合管廊工程總體造價存在的問題，進一步提出解決方法。

PPP模式；管廊工程；總造價；投資控制；解決措施

0 引言

我國最早采用 PPP模式的項目是1984年以BOT模式建造的深圳沙角B電廠，成為我國嘗試實施基礎設施公私合作的開端，為我國PPP模式的發展奠定了基礎。采PPP模式建設綜合管廊，通過引入社會資本的方式，可以利用社會資本資金緩解政府財政壓力，解決建設綜合管廊的最大難題，同時引入競爭性機制，利用社會資本先進的技術和管理經驗，更加高效地提供公共產品和服務；另一方面，為吸引社會資本投資，實現社會資本的合理投資回報，通過探索 PPP模式下綜合管廊的收費定價，回收建設投資，可實現綜合管廊的可持續建設。

1 PPP模式下建設綜合管廊的特點

1.1 政府給予可行性缺口補助

綜合管廊作為市政基礎設施中的準公共產品，其屬性介于公共產品和私人產品之間，具有一定的壟斷性、消費上的排他性及外部性，這些特點決定了綜合管廊建成后有現金流入，但由于公益性和外部性，其現金流一般較小，無法實現項目自身的收支平衡。在采用PPP模式建設時，僅靠項目自身收益無法回收建設投資，為保證社會資本合理收益，需要政府給予一定的補償。

1.2 產權始終歸政府所有

綜合管廊為各類市政管線提供“容身的房間”，確保這些城市“生命線”能夠正常運轉，由于這些管線所提供的產品在居民日常生活中起著舉足輕重的作用，所以其產權應由政府所有，使政府可以對綜合管廊進行監督控制，防止社會資本提供的服務不符合要求，損害社會公眾的利益。

1.3 政府制定收費價格

綜合管廊作為城市基礎設施，采用 PPP模式引入社會資本建設時，政府除了保證社會資本的合理利潤外，還應保證各入廊管線的入廊費用不能過高，防止管線單位將費用轉嫁給最終的用戶（社會大眾）。政府制定管廊收費時一般應參考各管線直埋時的成本，在此基礎上確定入廊費用。

2 PPP模式下綜合管廊總成本

建設成本：

根據住建部的數據，地下綜合管廊建設平均造價1.2億元/km，其中廊體及附屬設施建設費用8 000萬元/km，入廊管線建設費用4 000萬元/km。則該路段的建設費用為1.2×1.9=2.28億元，建設期為1a，折算為現值為C1=21 714萬元。

運營維修成本：

根據住建部的數據，建成以后49內，每年投入運營費用1.9×80=152萬元。折算成現值C2= 3 659萬元。

所以，PPP模式下的綜合管廊在扣減其產生的經濟效益后，總成本的現值LCC=C1+C2-B=2.54億元。

因此該地下管廊 PPP項目的物有所值VFM=PSC-LCC=3 555萬元。

通過上述的物有所值定量分析，城市地下綜合管廊建設，在幫助解決反復開挖路面、管線事故頻發等城市問題的同時，通過PPP模式運行，管廊相比傳統的地下直埋的運維費用較低，運營期越長，管廊的成本優勢越明顯。

3 目前 PPP模式下綜合管廊工程總體造價存在的弊端

3.1 缺乏相關的法律法規保障

依據我國目前PPP管廊工程的現狀，社會資本進入管廊工程投資缺乏完善的法律保障。由于我國沒有清晰和完善的關于PPP模式的具體法律條文，使得目前存在股權轉讓與特許經營管理條例的矛盾。投資收益率沒有明確法律規定或指導意見，造成管廊工程不透明，影響其總體造價。

3.2 設計前期規劃不全面

從目前來看，各地發包形式各異，采用較多的是將施工圖設計單獨提出來由政府實施機構進行設計招標（該過程似乎并沒有把設計方當做社會資本），真正納入社會資本招標的是施工和運營管理（其中部分管線工程還不在包件之內），給人總的印象是多頭、分散。

3.3 PPP管廊項目價格機制不合理

近年來，PPP模式在我國應用不斷探索前進，雖然有效克服了政府部門壟斷供給下的一些缺陷，但在運營過程中，價格形成機制存在很大問題。由于公用事業及其基礎設施和服務具有非排他性、正外部性、非競爭性及自然壟斷等特點，只靠市場無法形成合理的價格，必須由市場和政府共同決定。成本定價法和投資回報率法是兩種傳統的定價法，存在很大的局限，成本利潤率和投資回報率的標準難以確定、信息不對稱、風險分擔不公平以及價格構成中政府收費和稅費混淆，使得政府監管不便，更為漲價創造條件。政府在選擇社會資本合作時，通常沒有進行公開招標，或者招標時沒有明確標準的標底，由承擔合作的社會資本進行定價，此時的價格是個別企業成本價格而不是行業的平均成本價格。

3.4 政府監管力度把握不準

目前，我國是市場機制的過渡時期，市場準入控制不足，使得管廊項目參與經營的社會資本數量過多、競爭混亂、服務水平參差不齊。由于政府的監管力度不夠或者由于腐敗現象滋生，使得政府部門對公共服務價格和服務監管不足，導致亂收費和高收費，致使某些私營部門獲取大額利潤，最終損害公眾利益。與此同時，在一些公共服務領域，政府在投資方面的監管過多，造成權力尋租活動猖獗，經濟活動成本被人為加大，而政府各部門和各層級之間職責界定及分工的模糊使得在項目上的監管活動較為混亂，增加了社會資本投資的風險。

3.5 融資困難

就目前中國的情況而言，基礎設施與社會公共服務領域投資規模大、期限長，使PPP項目對中長期融資需求強烈。但是金融機構對提供中長期貸款興致不高，特別是隨著利率市場化的深入，金融機構對中長期貸款的風險進行規避，不愿意為PPP項目提供中長期融資。雖然金融機構有興趣參與 PPP項目建設，但由于 PPP項目風險大、周期長，因此對于PPP項目的中長期融資約束條件更多，導致PPP項目融資難問題進一步凸顯。

4 工程造價控制的有效方法

4.1 完善相關的法律法規

綜合管廊作為國外發達地區城市現代化的象征，是解決城市管網問題的必然選擇，其經濟效益在我國也得到普遍認可，政府應通過規劃將傳統直埋管線逐漸改建成綜合管廊。綜合管廊由于前期投資巨大，管線單位不愿入廊，此時政府應出臺強制性法規，要求符合入廊要求的管線單位必須入廊，同時在建有綜合管廊的區域，不得挖路敷設管線。通過這種強制性手段，才能使盡可能多的管線入廊，保證建設的綜合管廊發揮其最大效益。

4.2 建立整個地區地下管網系統實現統一規劃

綜合管廊由于投資巨大，涉及管線單位眾多，建設復雜，一旦建成不易輕易變更，且綜合管廊的建設占用地下空間，必須與城市整體規劃相結合，建立整個地區的管網規劃系統，逐步將可以入廊的管線全部入廊。同時綜合管廊的建設與地下空間開發相結合，例如與地鐵、地下停車場結合建設，可以減少道路的重復開挖，節約建設成本。

4.3 制定合理的收費價格機制確保各方利益

綜合管廊作為準經營性基礎設施，具有較強的正外部性，單靠使用者付費不能回收投資，對社會資本沒有吸引力，這時需要政府通過可行性缺口補助等方式給予社會資本一定的補償，保證其投資綜合管廊項目有利可圖。同時綜合管廊最終提供的產品關系社會大眾的日常生活，其價格的制定關系到千家萬戶。政府制定合理的收費價格機制，保證管廊工程要價適中，做到真正惠及百姓。

4.4 采用適宜的發包方式保證實現總價控制

就 PPP項目對社會資本的合作要求而言，它需要有足夠的能力提供設計、建造、運營及融資等全方位服務，這一特征較好地匹配了工程總承包的發包要素，只是在此基礎上添加一項融資功能。綜合管廊作為一個內部包含諸多管線并具有連續生產運營特點的線性工程設施，具有普通工業設施建設過程中的土建、設備及大宗材料采購、安裝、調試等全套工程內容，極具實行總承包的要件。所以如果在完成項目的初步設計后進行社會資本招標，那么綜合管廊工程是非常適合采用工程總承包+融資形式發包的建設項目，果真如此實施的話，則可以綜合管廊初步設計概算價為參照，實行總價包死，利用公開競標程序選擇社會資本方。總價包死的工程總承包合同為實現綜合管廊投資控制提供了基本法律保障。

4.5 公開公平的管廊競標流程

管廊競標必須透明公開，競爭要公平誠實，事后的施工建設必須有嚴格的監管核查。從而選擇最具實力的投資人，激勵投資人拿出最好的工程效率，以最低投資，達到最優的工程效益，通過競爭提高效率。

4.6 把握恰當的政府采購時機

政府應協調各部門在綜合管廊建設前期進行充分調研綜合管廊的設計使用年限至少為50 a，且管廊建設涉及多個管線部門，所以在管廊建設前期應結合該地區的實際情況，與各管線單位協調，確定入廊管線的種類、管廊規模及各管線入廊的建設需求。同時應充分了解各管線的在傳統直埋模式下的建設成本，為管線入廊的收費提供參考。

5 結語

在政策推動下，各地城市地下綜合管廊工程如雨后春筍般地開工建設。綜合管廊已經成為城市發展的必然選擇，既可以促進城市的經濟的發展，又利于改善民生。因此，我們要把控好PPP模式下管廊工程的總體造價，進一步促進管廊工程的發展。

TU990.3

B

1009-7716（2017）04-0244-03

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.04.072

2017-02-10

鮑佩琪（1983-），女，江蘇常熟人，工程師，從事市政工程造價工作。