從韓國“干政門”事件看總統制危機

李龍

【摘 要】 韓國總統制的內在缺陷是導致本輪韓國政局以“干政門”事件為導火索，引發極大動蕩的根本原因。由此暴露出的總統制危機主要有：任期固定制，無法應對總統出現突發狀況時對替補人員的選擇，使競選過程更為激烈，增加分裂風險，造成政策的不連貫性；合法性二元危機，使一些利國利民的關鍵舉措錯失良機或流產；多黨制的排斥效應，為多黨林立競爭創造了可能，造成國會無法形成穩定的支持或反對力量。

【關鍵詞】 韓國“干政門”；總統制缺陷；任期固定；合法性二元；多黨制；憲政危機

自2016年10月末開始一直持續到現在的韓國“干政門”事件不斷發酵，大規模的國民抗議一波又一波，要求總統下臺的呼聲也越來越高。命途多舛的韓國總統樸槿惠面臨著任期以來最嚴重的政治危機，甚至自己的政治生命也陷入風雨飄搖的境地。11月29日，樸槿惠總統發表第三次國民講話，表示愿意將自己的去留問題交由國會決定，也就是表示在條件成熟之時愿意“辭職”。我們認為，韓國目前的憲政危機是由其本身的憲政體制引起的，總統制的內在缺陷是導致本輪韓國政局動蕩的根本原因。

一、任期固定危機

在總統制國家中，總統作為國家元首與政府首腦，依據憲法規定，擁有固定任期。這樣的安排有利于以總統為首的政府順暢地執行決策，避免總統受到左右鉗制，或因對自己執政地位的憂慮，而無法放開手腳做出行政決策。但是，這項規定的優點，并不能掩蓋它的缺陷。在不同的條件下，相同制度的表現可能令人喜出望外，也可能令人大跌眼鏡。韓國憲法第七十條規定，總統任期五年，不得連任。也就是說，2013年上任的樸槿惠，在任五年時間里，不論政績好壞，只要不因觸碰法律底線而遭國會彈劾，便可以放心大膽地干下去。這也是樸槿惠總統有底氣拖延檢方調查、有底氣在民眾大規模抗議下持續任職的主要原因。

總的來說，總統制的任期固定危機主要表現在以下三個方面：

首先，總統表現不佳或因事故突然離職時，無法及時以民眾認同的合適人選替補。這在本次事件中表現得尤為明顯，民眾支持率即便跌破5%，甚至在19-29歲人群中的支持率跌至0%（韓國民調機構Gallup Korea數據）的情況下，總統依然可以繼續任職。另一方面，當總統突然死亡或者因其他原因突然無法繼續任職時，通常由副總統（韓國無副總統一職）或總理接任。通過這種方式接手總統的人物并不是國民選舉產生的，甚至有些是在國民大選中無論如何無法取勝的，本身合法性就已成問題，更別說就任后順利執政了。

其次，總統制下的選舉勝者全得，會使得競選過程更加激烈，社會分裂危險增加。總統的任期固定就意味著，有競選意愿的人或政黨，一旦輸掉選舉，就不得不苦等若干年。同時，獲勝的一方占據總統之位，勝者全得，而失敗者卻一無所有。這種情況更加促使各方不惜一切手段贏得選舉，當然也包括用見不得光的方式。這樣不僅加重了各方的仇視，更可怕的是容易造成社會分裂。在票數相差無幾的情況下，敗選方更容易訴諸暴力方式，甚至引發內戰。剛剛過去的美國大選就很好地印證了這一點，特普朗獲勝后，美國出現了抗議、示威甚至暴力事件，產生了極大的不穩定因素。

最后，任期固定也容易造成政策不連貫。在上一輪大選中失利的一方一旦贏得新一輪大選，很容易推翻前任總統的一些政策，這使得一些有利于國家長遠利益的決策得不到很好地延續，無疑是這項制度的又一缺陷。

二、合法性二元危機

自上個世紀七十年代以來，第三波民主化浪潮席卷世界，時至今日，民主已成為評判一個現代國家的突出標準。盡管各國的民主形式千奇百怪，卻都離不開“選舉”這一要義。馬克思·韋伯將國家合法性的類型分為“克里斯瑪型”、“傳統型”、“法理型”三種，視“法理”為現代國家建構的基礎。憲法作為國家的根本大法，更扮演了國家建構的最基礎角色。在總統制下，憲法賦予人民選舉總統的權利，就成了總統合法性的根本來源。但是同時，憲法也賦予了各選區選民選舉議員的權利，這便產生了合法性二元化的問題。于是，當擁有合法性基礎的雙方發生沖突時，就出現了合法性二元危機。需要注意的是，二元化的雙方擁有的合法性基礎是不同的，總統擁有最直接與最廣泛的合法性基礎，直接對全體國民負責，而國會議員卻是由本選區選出，直接對本區選民負責。這就導致了當二者陷入沖突矛盾時的兩種策略選擇。首先，當國會無法形成對總統的遏制力量時，總統可能以自己代表全體國民而議員代表個別集團的利益為由繞開國會，權力大大膨脹，存在極大的專政獨裁風險。這也是1993年俄羅斯總統葉利欽敢于炮轟議會的原因。其次，當總統力量還沒有大到繞開國會時，雙方都有底氣互不買賬，將僵局無限期地持續下去，從而使一些利國利民的關鍵舉措錯失良機或流產。美國歷史上多次政府停擺就是如此。而樸槿惠總統在面臨不斷下降的支持率的情況下，接連發表國民講話，更在最近表示愿意時機成熟時“辭職”，這是合法性基礎動蕩之際的無奈之舉。但是她依然有希望在繼續的任期中挽回支持率，因為憲法保障了她執政合法，除非主動辭職或者彈劾通過，否則有權留任。于是，本次韓國憲政危機最具懸疑的部分并不是樸槿惠會不會辭職或何時辭職，而是國會彈劾案會不會啟動或什么時候啟動，這就不得不涉及對韓國政黨體系的討論。

三、多黨制的排斥效應

一般來說，多黨林立往往與運行穩定的總統制是相互排斥的，這是因為多黨的存在，使得國會中較難以形成穩定的多數黨或聯盟，給總統政令的通過造成極大的不確定性。

首先，韓國的選舉制度為多黨林立競爭創造了可能。韓國國會議員的選舉實行簡單多數制與比例代表制相結合的選舉制度，且準入門檻較低。每一選民投兩票，一票投給議員候選人，以簡單多數的方法選出大部分議員；另一票投給政黨，以比例代表制分配剩下的議席。這種選舉制度一方面推動形成長期的兩黨互逐局面，另一方面也給小黨留下了一定的存活空間，同時也為多黨競爭局面的出現帶來可能。如2016年4月國會選舉在全部300個議席中253席由簡單多數制選出，57席由比例代表制選出。下表是2012年4月第19屆及2016年4月第20屆國會選舉后議席分配情況：

由上表可以獲得兩個信息，一是2016年國會選舉之后，執政黨新國家黨喪失了國會多數地位，二是本次選舉之后，剛剛成立的國民之黨成為可以左右政局的新勢力，打破了長期存在的兩黨互逐局面。這樣的結果使得樸槿惠在國會重新選舉之后喪失了國會主導權，預示著在接下來的任期內勢必受到國會更大的牽制，更直接推動“干政”事件愈演愈烈。國會的彈劾案遲遲通不過，也與此有關。根據韓國憲法第六十五條，國會彈劾總統要有三分之二以上議員的同意。也就是說，對樸槿惠的彈劾必須要有國會200名議員的同意，而反對黨加無黨派議員總共才178人（以2016年4月選舉結果為準），所以想要彈劾總統就必須再有至少22名執政黨議員倒戈，這便是彈劾案留有懸念的根本所在。

其次，政黨制度過于松散，也造成國會無法形成穩定的支持或反對力量。一方面，總統制國家的政黨首要任務是爭奪總統競選，選前競爭激烈，黨員熱情高漲，團結一致，選后便偃旗息鼓，各自為戰。這樣一來，國會選舉后的席位分配就不能準確地表達政治力量分布情況，特別是在分歧較為嚴重的多黨制國家，會造成國會異常混亂、分裂，更加容易引發憲政危機。另一方面，韓國政黨往往由某一魅力領袖創建，對核心人物依賴程度較高，缺乏健全的制度建設，政黨體系松散。經常可以看到政黨分裂、更名、合并（這點從上表就不難看出），政黨或政黨聯盟變來變去，政局前景缺乏可預期性。對樸槿惠的彈劾，也正是由于本黨的議員隨意性比較大，政黨對黨員的約束很小，而使得韓國政局蒙上了一層濃濃的迷霧。

從目前情況來看，韓國憲政危機所表現出的制度困境已經非常明顯。從2016年11月2日總統提名新總理，并表態愿意賦予總理更多的行政權力來看，總統一方明顯已表現出妥協的意愿，但隨后慘遭國會拒絕，也說明后者并不怎么領情。12月3日，反對派議員更是提交了總統彈劾動議案，擬推動國會于12月9日進行彈劾案表決，事態的發展還有待進一步的觀察。但是，有一點是肯定的，即這次憲政危機，勢必引起韓國民眾重新反思本國的憲政體制，從而考慮從憲法與法律層面進行修正。比如完善選舉制度、政黨制度、限制總統權力或調整總統與國會任期等，或者選擇繼續忍受下一輪類似危機發生的可能。

【注 釋】

[1] 原“新政治民主聯合黨”，2015年更名.

[2] 2014年12月被強制解散.

[3] 韓國第二大在野黨，由安哲秀于2016年2月2日創立.

[4] 后更名為“先進統一黨”，并于2012年10月25日并入新國家黨，共同助力樸槿惠競選.

[5] 由原“統一進步黨”的部分成員退黨后在2012年10月21日成立，初名“進步正義黨”，2013年7月21日更名為“正義黨”.

[6] 數據來自韓國最大搜索引擎網站NAVER，www.naver.com.

【作者簡介】

李 龍（1993.12-），河南新鄉人，中央黨校政治學理論專業碩士研究生.