PPP融資模式促進養(yǎng)老機構(gòu)投資的研究

甘國玲　姜姝珺

【摘要】我國現(xiàn)有的養(yǎng)老設(shè)施總量很難滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，供需矛盾突出。PPP融資模式引入了社會資本并注重市場機制，符合資源優(yōu)化配置、促進社會公平的現(xiàn)代財政制度要求。利用PPP融資模式促進養(yǎng)老機構(gòu)投資有效實現(xiàn)了“培育老齡產(chǎn)業(yè)新的增長點”，更好地探索老齡產(chǎn)業(yè)和事業(yè)發(fā)展的高效模式。本文闡述了我國養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合理論分析了PPP融資模式的融資結(jié)構(gòu)和優(yōu)勢，從利益相關(guān)者角度和風(fēng)險分擔(dān)視角研究了PPP融資模式與養(yǎng)老機構(gòu)投資的結(jié)合，為我國利用PPP融資模式促進養(yǎng)老機構(gòu)投資發(fā)展提供一些參考。

【關(guān)鍵詞】PPP 融資模式 利益相關(guān)者 風(fēng)險分擔(dān) 養(yǎng)老機構(gòu)投資

一、我國養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r

（一）我國養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展規(guī)模

根據(jù)《2015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截止2015年底，我國各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施共計11.6萬個，比上年增長23.4%，其中：注冊登記的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)共計2.8萬個，互助型養(yǎng)老設(shè)施共計6.2萬個，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施共計2.6萬個；各類養(yǎng)老床位共計672.7萬張，比上年增長16.4%（每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.3張，比上年增長11.4%）。隨著人口老齡化以及養(yǎng)老思想的轉(zhuǎn)變，進入養(yǎng)老機構(gòu)的老年人是越來越多。但是從目前情況看，我國現(xiàn)有的養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施總量仍然很難滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，供需矛盾突出。

（二）我國養(yǎng)老機構(gòu)的資本構(gòu)成

1.公辦為主。隨著人口老齡化的加速和養(yǎng)老思想的轉(zhuǎn)變，近年來我國政府財政對養(yǎng)老機構(gòu)給予大力支持，定期投入財政資金興辦許多公辦養(yǎng)老機構(gòu)。國營養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)模實現(xiàn)高速發(fā)展。

2.民營為輔。雖然養(yǎng)老機構(gòu)投資類型由原來的公辦逐漸向民營轉(zhuǎn)型，但是根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前我國養(yǎng)老機構(gòu)的資本構(gòu)成仍然以國營為主，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展空間被擠占，私營養(yǎng)老機構(gòu)覆蓋率微小，社會團體、公助民辦和公辦民營的養(yǎng)老機構(gòu)的所占比例較小。

（三）我國養(yǎng)老機構(gòu)投資存在的問題

1.公辦養(yǎng)老機構(gòu)缺乏競爭機制。我國養(yǎng)老機構(gòu)市場競爭機制不完全，政策扶持無法克服公辦養(yǎng)老機構(gòu)管理體制的弊端，存在管理水平參差不齊、機構(gòu)服務(wù)人員松懈等不合理的運作現(xiàn)象，公辦養(yǎng)老機構(gòu)很難發(fā)揮模范帶頭作用。

2.民辦養(yǎng)老機構(gòu)缺乏政策扶持。雖然民辦養(yǎng)老機構(gòu)在經(jīng)營方式方面比公辦養(yǎng)老機構(gòu)更加靈活，資金和人力的運作效率較高，但是大部分民辦養(yǎng)老機構(gòu)都缺乏政策輔導(dǎo)，而且政府在指導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的過程中重城輕農(nóng)、重公辦輕民辦的傾向不利于養(yǎng)老機構(gòu)事業(yè)健康發(fā)展。

3.養(yǎng)老機構(gòu)融資能力匱乏。國營養(yǎng)老機構(gòu)雖然擁有財政支持，但是財政以外的收入來源較少，導(dǎo)致機構(gòu)的服務(wù)水平跟不上。民營養(yǎng)老機構(gòu)在外部信貸方面的支持較弱，常常出現(xiàn)一些私人或企業(yè)獨資建設(shè)養(yǎng)老院的現(xiàn)象。這樣降低了民營養(yǎng)老機構(gòu)投資的積極性，不利于吸引社會資本對養(yǎng)老機構(gòu)投資的補充。

二、PPP融資模式

（一）PPP融資模式的融資結(jié)構(gòu)

采用PPP融資模式的實質(zhì)是政府通過給予特殊目的公司（special purpose company，SPC）以長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施的加快建設(shè)及有效運營，由私營企業(yè)和政府共同投資SPC公司。PPP融資模式的一般融資過程見下圖：

政府部門通過政府采購的形式與中標(biāo)的私營企業(yè)組成特殊目的公司并簽訂特許權(quán)協(xié)議。一方面，政府賦予SPC基礎(chǔ)設(shè)施的特許開發(fā)權(quán)，由特殊目的公司負責(zé)籌資、建設(shè)和運營。為了保證SPC順利獲得融資，政府會與銀行、金融機構(gòu)簽訂承諾根據(jù)項目經(jīng)營現(xiàn)金流量、資產(chǎn)狀況等，由SPC還本付息的特許權(quán)協(xié)議。

（二）PPP融資模式的優(yōu)勢

1.PPP融資模式有效實現(xiàn)融資便利。一方面，通過吸引民間資本更多地參與到項目中，既解決了項目建設(shè)資金的需求，又為政府減輕債務(wù)負擔(dān)。另一方面，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補償，通過實施這些政策可提高民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的積極性。

2.PPP融資模式提高了投資效率。通過引入市場競爭機制，使政府部門和私人企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢，即把政府部門的社會責(zé)任、遠景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與私人企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資本和管理效率結(jié)合到一起，以提高PPP項目的運營和管理效率。

3.PPP融資模式驅(qū)使風(fēng)險合理分擔(dān)。在PPP融資模式的博弈模型中，公私合作雙方可根據(jù)參與主體所能承受風(fēng)險的最大能力及可能性，設(shè)計出對政府部門和私人投資者而言具有最低追索的融資結(jié)構(gòu)，將PPP模式投資過程中面臨的各種風(fēng)險合理分擔(dān)于政府部門、私人部門貸款人及其他參與者之間。

4.PPP融資模式提供靈活的信用結(jié)構(gòu)。PPP融資模式的多方參與主體特性可以將貸款的信用支持分配到與PPP融資項目有關(guān)的各個方面，提高PPP融資項目的債務(wù)承受能力，減少貸款人對主要投資者資信和其他資產(chǎn)的依賴程度。

三、PPP融資模式與養(yǎng)老機構(gòu)投資結(jié)合的研究

（一）我國PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機構(gòu)投資的可行性分析

1.PPP融資模式的形勢分析。一是“十三五”規(guī)劃建議中多次提到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)發(fā)展要利用社會資本，為PPP融資模式與養(yǎng)老機構(gòu)投資結(jié)合的發(fā)展指明了方向，有利于社會資本提前布局。二是供給側(cè)改革的政策機遇。推廣PPP融資模式促進養(yǎng)老機構(gòu)投資就是為了拓展養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道，提升養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的供給質(zhì)量，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)于國計民生的重要內(nèi)容。

我國經(jīng)濟正處于增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級的重要時期，利用PPP融資模式促進養(yǎng)老機構(gòu)投資引入了社會資本并注重市場機制，實現(xiàn)政府融資、養(yǎng)老服務(wù)供給、民間資本準(zhǔn)入的三方共贏，符合資源優(yōu)化配置、促進社會公平的現(xiàn)代財政制度要求。

2.養(yǎng)老機構(gòu)投資中利用PPP融資模式的必要性。2016年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》指出，為了“更好滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求”“培育老齡產(chǎn)業(yè)新的增長點”，發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)和事業(yè)需要開拓視野、探索老齡產(chǎn)業(yè)和事業(yè)發(fā)展的高效模式。

張蕾（2008）研究指出，不論是公辦還是民辦，養(yǎng)老機構(gòu)在投資建設(shè)和運營的過程中都存在一部分資金缺口，急需“輸血”。對于這些機構(gòu)最切實的幫助還是以加大投入或改善融資的方式解決其資金面上的困難，PPP融資模式就是可以有效促進公辦和民營養(yǎng)老機構(gòu)之間優(yōu)勢互補、相互成長的有利模式。

（二）風(fēng)險分擔(dān)視角下PPP融資模式與養(yǎng)老機構(gòu)投資結(jié)合

PPP模式中公私合作的原因之一即是將風(fēng)險進行分散。劉新平（2006）指出PPP融資模式下投資項目的風(fēng)險分配應(yīng)該遵從三條主要原則：由對風(fēng)險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險；承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配；承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。

以PPP融資模式投資的養(yǎng)老機構(gòu)具有實施周期長、不確定因素多、經(jīng)濟風(fēng)險、在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中占有重要戰(zhàn)略地位等特征。而這些因素影響時間跨度往往貫穿養(yǎng)老機構(gòu)投資項目的全壽命周期，即從前期可行性研究階段開始到項目投產(chǎn)后的生產(chǎn)終結(jié)階段。各種風(fēng)險因素和項目參與方之間的關(guān)系就構(gòu)成了PPP項目風(fēng)險的分擔(dān)。

PPP融資模式下養(yǎng)老機構(gòu)投資各方首先要有合作和雙贏的思想，也就是說在考慮利益分配與風(fēng)險分擔(dān)時，不但考慮自己一方，也應(yīng)該仔細考慮對方對風(fēng)險的承受能力和對方應(yīng)得到的權(quán)益。在PPP項目中，政府方更應(yīng)具有這種思想，才能合理分擔(dān)和共同管好風(fēng)險。

（三）利益相關(guān)者角度視角下PPP融資模式與養(yǎng)老機構(gòu)投資結(jié)合

1.政府部門的利益要求。政府部門采取PPP融資模式投資養(yǎng)老機構(gòu)的主要動機是避免政府直接舉債，利用民間資本解決養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)短缺的問題和發(fā)揮民營公司的高效率，獲得項目所帶來的社會經(jīng)濟效益，改善養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)水平。政府部門的根本利益要求是保護養(yǎng)老服務(wù)的公共利益。

2.私人投資者的利益要求。私人投資者參與養(yǎng)老機構(gòu)的PPP融資項目的根本利益是實現(xiàn)“有利可圖”，即尋求與風(fēng)險相匹配的項目收益。為了維護其根本利益要求，私人投資者會產(chǎn)生圍繞PPP融資模式和養(yǎng)老機構(gòu)投資相關(guān)的法律法規(guī)及政策環(huán)境方面的利益訴求。

PPP項目核心利益相關(guān)者角色及利益要求如下表：

在PPP融資模式下，政府部門和私人投資者的利益要求在權(quán)衡之下可以達成一致：通過PPP融資來投資養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)和運營，政府既可以減輕債務(wù)負擔(dān)又能增加社會養(yǎng)老服務(wù)的供給；政府將養(yǎng)老機構(gòu)的運營風(fēng)險和責(zé)任轉(zhuǎn)移給私人投資者，而私人投資者可以利用自身管理優(yōu)勢獲取投資收益并開拓養(yǎng)老服務(wù)新市場；政府的介入和支持可以在一定程度上降低養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)運營中政策和法律層面的風(fēng)險和成本。

四、對我國利用PPP融資模式促進養(yǎng)老機構(gòu)投資的政策建議

過去，PPP融資模式促進養(yǎng)老機構(gòu)投資發(fā)展的過程中出現(xiàn)不少與利益協(xié)調(diào)、風(fēng)險分擔(dān)相關(guān)的問題，導(dǎo)致有些養(yǎng)老機構(gòu)投資項目提前終止。利益協(xié)調(diào)機制不完善、風(fēng)險分擔(dān)機制不合理等，增加了私人投資者的投資風(fēng)險。本文認為可以從以下兩個方面提出對我國利用PPP融資模式促進養(yǎng)老機構(gòu)投資的政策建議：

（一）重視PPP與養(yǎng)老機構(gòu)投資結(jié)合中政府部門和私人投資者的利益協(xié)調(diào)

在PPP融資模式下，私人投資者所期望的投資收益最大化有時與政府部門關(guān)注的養(yǎng)老機構(gòu)社會成本最小化相沖突。而產(chǎn)生沖突的根本原因無非是合作目標(biāo)的差異和契約的不完備。因此，可以以下幾個方面解決政府部門和私人投資者之間的利益協(xié)調(diào)問題：

1.建立健全法律法規(guī)體系。政府方面，可以出臺利用PPP融資模式投資養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)范性、完整性法律政策，明確各個利益相關(guān)主體在養(yǎng)老機構(gòu)投資過程中需要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，強調(diào)保護合作各方的利益訴求，有效達到提供優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)的目的。

2.建立有效的協(xié)調(diào)機制。PPP融資模式強調(diào)了政府部門的全程參與，給予政策扶持的同時，重視發(fā)揮私人投資者在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和運營過程中的管理優(yōu)勢。做到政府部門與私人投資者之間相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌大局和推動發(fā)展，以促進養(yǎng)老機構(gòu)投資的順利進行。

3.監(jiān)管部門嚴(yán)格把關(guān)。政府監(jiān)管部門應(yīng)適度地控制養(yǎng)老機構(gòu)市場準(zhǔn)入、協(xié)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)價格和監(jiān)管養(yǎng)老服務(wù)水平。在監(jiān)管過程中應(yīng)審時度勢，避免由于監(jiān)管過多造成的尋租泛濫，養(yǎng)老機構(gòu)投資成本被人為加大，損害投資雙方的利益，影響?zhàn)B老機構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)的效率。

（二）PPP融資模式下養(yǎng)老機構(gòu)投資項目中的項目風(fēng)險識別和應(yīng)對

英國等國家關(guān)于PPP融資模式的成功經(jīng)驗表明，PPP融資模式下養(yǎng)老機構(gòu)投資的核心是風(fēng)險分擔(dān)機制。只有確保具備合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，才能更有效地將民間資本和社會資本吸進并參與到養(yǎng)老機構(gòu)的投資建設(shè)中來。

1.加強PPP融資模式下養(yǎng)老機構(gòu)投資的可行性研究和養(yǎng)老機構(gòu)投資評估。PPP融資模式下，政府部門關(guān)注養(yǎng)老機構(gòu)的持續(xù)經(jīng)營風(fēng)險，私人投資者著眼于“有利可圖”，而貸款人則依靠對養(yǎng)老機構(gòu)未來現(xiàn)金流量預(yù)測的準(zhǔn)確性和可靠性作出信貸決策。所以可靠的可行性研究報告和對養(yǎng)老機構(gòu)投資的準(zhǔn)確評估，是投資各方做出決策的主要環(huán)節(jié)，也是加強風(fēng)險防范主要手段。

2.建立PPP融資模式下養(yǎng)老機構(gòu)投資的科學(xué)管理機制。在PPP融資模式下，政府發(fā)揮調(diào)控作用和加大政策扶持，私人投資者給予直接投資和管理，主要責(zé)任主體對養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)成本和運營過程需要牢牢掌握監(jiān)督權(quán)和自主權(quán)，降低融資的風(fēng)險和運營風(fēng)險。保證PPP融資模式促進養(yǎng)老機構(gòu)的運行效果。因此，政府部門和私人投資者應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的運營機制。

3.制定PPP融資模式下養(yǎng)老機構(gòu)投資風(fēng)險分擔(dān)機制。在利用PPP融資模式投資養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)過程中，政府部門和私人投資者應(yīng)當(dāng)共同對養(yǎng)老機構(gòu)投資運行過程中潛在的風(fēng)險做預(yù)測和總結(jié)，強化風(fēng)險識別能力。合理評估各方承擔(dān)風(fēng)險的能力，根據(jù)收益原則進行風(fēng)險分擔(dān)，將投資過程中各個時期的風(fēng)險進行合理分配。

參考文獻

[1]張瀅鴻.中國城市機構(gòu)養(yǎng)老問題研究[D].山東師范大學(xué)，2013.

[2]張蕾.城市養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的比較研究——“資本”的視角[D].廈門大學(xué)，2008.

[3]陳菲.PPP項目利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)與分配研究[D].重慶大學(xué)，2008.

[4]馮燕.PPP項目融資風(fēng)險識別及量化研究[D].重慶大學(xué)，2007.

[5]張勇，郝壽義.應(yīng)用PPP融資模式促進城市基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展[J].生產(chǎn)力研究，2004，（11）：56-5