農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管亟需政府出手

徐瑾+王睿

【摘要】環(huán)境資源的公共性決定了政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中必須起主導(dǎo)作用，完善農(nóng)村地區(qū)政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任將對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到?jīng)Q定性的作用。可以通過建立科學(xué)生態(tài)的政府評價體系，落實村民環(huán)境參與權(quán)，完善追究政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的機制，強化農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管政府法律責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管 政府法律責(zé)任 參與權(quán)

【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中，農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織、政府三者都起到非常重要的作用，但是由于政府地位的特殊性，其所起作用更為突出。導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境問題的原因很多，比如立法不完善、執(zhí)法不力、環(huán)保意識薄弱等，但是政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任不完善是其中非常重要的原因之一。

突出政府在農(nóng)村環(huán)保中的主導(dǎo)地位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織與村民保護(hù)環(huán)境意識先天不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織作為理性的經(jīng)濟人，以最低的經(jīng)營成本獲取最大的利潤是其終極目標(biāo)，環(huán)保義務(wù)是法律強加給經(jīng)濟組織的義務(wù)，而其本身沒有內(nèi)在保護(hù)環(huán)境的動因。

村民既是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者和利用者，又是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞者和受害者。村民的環(huán)境權(quán)在我國立法上缺乏特別保護(hù)，對經(jīng)濟組織的污染行為與政府機關(guān)環(huán)境執(zhí)法不作為，往往因為沒有合理的渠道去維權(quán)，只能默默忍受。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織與村民由于存在當(dāng)前自身無法克服的局限性，無法充當(dāng)農(nóng)村環(huán)保的主導(dǎo)。而政府擁有法律賦予的公共資源有效配置的公共權(quán)力，并且掌握了農(nóng)村環(huán)保所必需的各種物質(zhì)與人員條件，加上政府的天職就是維護(hù)公共利益，這恰恰與環(huán)境利益的公共性相一致，所以政府擔(dān)任農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)是必然的選擇。

強化政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的合理性

環(huán)境資源的公共性是強化政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的基礎(chǔ)。首先，在農(nóng)村環(huán)境資源的保護(hù)與生產(chǎn)的過程中，商業(yè)生產(chǎn)者追求利益最大化的本質(zhì)，可能使其有搭順風(fēng)車的不良動機，而消費者對生態(tài)環(huán)境的真實偏好可能在短期內(nèi)無法表達(dá)。由于消費和收益的非排他性，私人企業(yè)將無法實現(xiàn)排他性的收益，從而不會主動從事改善環(huán)境的行為。因此，環(huán)境資源這樣的公共物品是不適合由私人主體去生產(chǎn)和供給的，這時就需要代表公共利益的公共部門進(jìn)行市場干預(yù)，比如由政府提供生態(tài)補償?shù)确绞綇娀氊?zé)。其次，由政府等公共部門提供生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品時，個體表達(dá)偏好的方式一般通過投票的方式來表達(dá)，這一方式也存在著明顯的缺陷。所以需要用立法的方式，規(guī)范政府的環(huán)境法律責(zé)任，防止政府濫用職權(quán)。

政府職責(zé)的公共性是強化政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的必然。出現(xiàn)環(huán)境問題，一般是由于部分私人主體為了追求自身的利益而對環(huán)境進(jìn)行破壞；或是政府公共決策失誤破壞生態(tài)平衡。前者是市場失靈導(dǎo)致，后者為政府失靈導(dǎo)致。前者是個人對集體的損害，后者是政府代表集體對集體的損害，無論何種損害，最終都會對公共利益造成重大損害。

導(dǎo)致政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中法律責(zé)任不完善的因素

個別地方官員片面追求經(jīng)濟增長指標(biāo)，忽略環(huán)境保護(hù)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟下行壓力比較大，個別政府為了完成經(jīng)濟增長指標(biāo)，緩解就業(yè)壓力，保證地方政府財政收入穩(wěn)步上漲，主動向一些重污染企業(yè)進(jìn)行招商引資。這些企業(yè)往往成為當(dāng)?shù)刎斦杖氲闹匾ＷC，所以地方政府往往對這種企業(yè)導(dǎo)致的環(huán)境污染采取放任的態(tài)度，對于群眾舉報也基本是敷衍了事。某些地方大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)導(dǎo)致的污染甚至引發(fā)了群體性事件，個別地方政府甚至充當(dāng)污染企業(yè)的保護(hù)傘，除非導(dǎo)致嚴(yán)重后果無法收場，才會被動應(yīng)對。個別地方政府對待生態(tài)環(huán)境的這種態(tài)度，加速惡化了我國農(nóng)村地區(qū)本身就無比脆弱的生態(tài)環(huán)境。

環(huán)境監(jiān)管政府法律責(zé)任立法不完善。近些年來我國出臺了以環(huán)境保護(hù)法為主的大量環(huán)保性的法律與法規(guī)，但其對于法律責(zé)任的立法主要集中在污染者，而對政府監(jiān)管法律責(zé)任的立法大多比較抽象，規(guī)定不夠具體明確，實施起來有困難。現(xiàn)行環(huán)保領(lǐng)域的法律對農(nóng)村環(huán)境政府監(jiān)管法律責(zé)任規(guī)定得不具體、不完善，直接導(dǎo)致我國政府對國家環(huán)保政策執(zhí)行不到位，這樣必然導(dǎo)致我國農(nóng)村環(huán)境不斷惡化。

城鄉(xiāng)環(huán)境二元制保護(hù)機制。我國政府對于環(huán)境保護(hù)長期存在重城市、輕農(nóng)村的二元制保護(hù)機制，對城市與農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行分而治之的策略，這種以城市為中心的環(huán)保理念，使我國的城鄉(xiāng)差距不斷拉大。目前，我國城市的發(fā)展在很大程度上是以犧牲農(nóng)村為代價，比如很多重污染企業(yè)被城市驅(qū)逐，轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。這種城鄉(xiāng)二元制的環(huán)保模式逐漸形成了政府重城市環(huán)保監(jiān)管責(zé)任，輕農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管責(zé)任的理念。

農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法不到位。農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法不到位是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境問題的一個關(guān)鍵原因。根據(jù)筆者的鄉(xiāng)間調(diào)查分析，由于環(huán)境執(zhí)法不到位導(dǎo)致的農(nóng)村環(huán)境污染問題幾乎占到農(nóng)村環(huán)境污染總量的一半以上。導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法不到位主要有以下原因：首先，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊伍非常薄弱，目前農(nóng)村環(huán)保基本是缺人、缺錢、缺設(shè)備。農(nóng)村環(huán)保現(xiàn)狀基本是無人管、無力管。其次，我國對農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測投入不足。我國目前政府對環(huán)境的監(jiān)測主要在城市，對農(nóng)村的環(huán)境監(jiān)測投入非常有限，所有政府無法及時掌握農(nóng)村的污染現(xiàn)狀。再次，政府環(huán)境執(zhí)法權(quán)出自多個部門，權(quán)力互相交錯，錯綜復(fù)雜，極不協(xié)調(diào)。

完善政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中法律責(zé)任的路徑

建立科學(xué)生態(tài)的政府評價體系。各級人民政府要樹立科學(xué)的發(fā)展觀念，把追求綠色GDP作為最重要的追求目標(biāo)。一方面，制定非常具體而明確的各種環(huán)保指標(biāo)，作為政府政績的重要考核指標(biāo)。另一方面，環(huán)保指標(biāo)由獨立于政府之外的專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)進(jìn)行評價，保證監(jiān)測過程獨立、客觀、公正。并且政府內(nèi)部應(yīng)當(dāng)出臺非常具體、便于操作的處罰措施，使政府工作人員環(huán)境監(jiān)控行政責(zé)任可以精準(zhǔn)地落到實處。

落實村民環(huán)境參與權(quán)。公民環(huán)境參與權(quán)是公民監(jiān)督與制約國家環(huán)境管理權(quán)的重要權(quán)利。作為環(huán)境權(quán)主體的公民，有權(quán)自始至終參與到國家環(huán)境監(jiān)督和管理的過程中。但是我國公民的環(huán)境參與權(quán)沒有得到法律應(yīng)有的保護(hù)，對村民的環(huán)境參與權(quán)的法律保護(hù)更是幾乎處于空白狀態(tài)。保護(hù)村民環(huán)境參與權(quán)，建立并完善政府環(huán)境監(jiān)測信息公開制度，建立環(huán)境信息公眾交流平臺。鼓勵與引導(dǎo)環(huán)境公益性組織健康發(fā)展，公民可以要求環(huán)境公益性組織，或者由該組織自己啟動針對政府的環(huán)境監(jiān)管中不作為、亂作為等違法性行為的行政復(fù)議或行政公益訴訟制度。

完善追究政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的機制。一是在立法中完善政府環(huán)境責(zé)任。應(yīng)在憲法中明確規(guī)定政府是承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任的主要主體之一。完善環(huán)境保護(hù)法中對政府責(zé)任的規(guī)定。另外，還應(yīng)完善環(huán)境單行法及地方性法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。二是科學(xué)合理設(shè)置環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)。加快政府各機關(guān)環(huán)境職權(quán)職責(zé)法治化。建立專門的政府環(huán)境職權(quán)協(xié)調(diào)機構(gòu)。并將各地區(qū)之間的協(xié)調(diào)機制制度化。各個地區(qū)之間只有協(xié)調(diào)共管才能解決環(huán)境問題。協(xié)調(diào)制度規(guī)范化可以使這種跨地區(qū)的環(huán)境污染依照法律與制度進(jìn)行合理解決。三是完善政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管問責(zé)制。完善立法機關(guān)對行政機關(guān)的環(huán)境問責(zé)制。完善司法機關(guān)對行政機關(guān)的環(huán)境問責(zé)制。加強司法機關(guān)對行政機關(guān)環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督與問責(zé)。司法機關(guān)問責(zé)制有強大的國家機器作為后盾，如果使用得當(dāng)，政府環(huán)境監(jiān)督責(zé)任法治化將取得實質(zhì)性的進(jìn)展。

（作者單位分別為江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院；江西財經(jīng)大學(xué)軟件與通信工程學(xué)院）

【注：本文為江西省高校人文社會科學(xué)研究項目“我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法問題研究”（項目編號：FX1311）的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①張建偉：《完善政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)機制的若干思考》，《環(huán)境保護(hù)》，2008年第12期。

責(zé)編/賈娜 美編/于珊