新疆在境外礦產資源勘查開發基本情況與分析

徐曙光

(國土資源部信息中心，北京 100812)

新疆在境外礦產資源勘查開發基本情況與分析

徐曙光

(國土資源部信息中心，北京 100812)

沿著“一帶一路”，中國地勘企業如何更好地走出去，是迫切需要研究的問題。新疆處于“一帶一路”的核心區，其在境外礦產資源勘查開發方面的經驗具有很強的示范性。本文首先概述了新疆在境外特別是“一帶一路”國家開展境外勘查開發的基本情況，總結出其地質勘查開發項目具有區域比較集中、投資形式多樣化以及以民營企業為主等方面的特點，提出了境外勘查開發投資在政策法規、基礎設施、礦業融資體制、信息資料獲取等方面存在的問題，從文化差異、體制機制等方面分析了產生投資問題的原因，在此基礎上，有針對性地提出了具有操作性的相關建議。

一帶一路；勘查開發；礦業投資；境外；新疆

“一帶一路”沿線國家礦產資源極為豐富，是世界礦物原材料的主要供給基地，在全球經濟和社會發展中占有舉足輕重的地位。通過“一帶一路”國家礦業投資潛力及進展情況的調研，有助于了解我國地勘部門和礦業公司在“一帶一路”沿線國家礦產資源勘查開發現狀，它們遇到的問題以及所采取的解決途徑，也有助于其他地勘單位未來在“走出去”的過程中規避不利的各種風險，并提供有益的借鑒。

2015年12月筆者對新疆礦產勘查有關部門進行了調研。之所以選擇新疆，是因為新疆是絲綢之路經濟帶的核心區，在“一帶一路”戰略中具有橋頭堡的作用。調研內容不僅包括所在國資源潛力方面，而且也包括政策法規方面的問題，尤其關注項目所在地原住民、勞動力資源保障，以及環境保護、社區要求、交通運輸等各方面因素，從中獲得了豐富的第一手資料。

1 新疆境外勘查開發的基本情況

新疆的境外地質勘查項目主要是在中亞五國以及蒙古國，個別項目在澳大利亞。近年來新疆參與中亞礦產資源勘查開發工作在逐步推進，先后有新疆地勘局、新疆有色地質勘查局、新疆煤田地質局、特變電工股份公司、塔城國際、紫金礦業、凱迪礦業、遠山礦業等十余家地勘單位和企業赴周邊國家開展地質勘查技術服務和風險地質勘查。從表1可以看出，這十多家單位的項目主要集中在塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦。其中塔吉克斯坦礦業投資環境相對良好，而吉爾吉斯斯坦政局不穩定，礦業管理政策相對混亂，礦業投資環境相對較差。據不完全統計，新疆地勘企業在周邊國家礦產資源勘查開發的投入累計超過5億美元?？傮w來看，目前新疆礦產資源“走出去”工作呈現良好的發展態勢。

表1 新疆“走出去”企業境外勘查開發項目

新疆塔城國際資源有限公司于2007年在塔吉克斯坦投資成立塔中礦業有限公司，是塔吉克斯坦第一個外商獨資企業，最大的中方投資企業。截至2015年12月，公司總投入超過1億美元，擁有派-布拉克、阿爾登-托普坎鉛鋅礦采礦權和北阿爾登-托普坎鉛鋅礦勘探權。

特變電工股份有限公司于2009年12月以“資源換項目”的形式取得了塔吉克斯坦的兩處探礦權，在塔吉克斯坦杜尚別市設立境外投資企業“特變電工杜尚別礦業有限責任公司”，負責塔吉克斯坦金礦勘查開發事宜。

新疆凱迪礦業投資股份有限公司于2008年7月在吉爾吉斯斯坦全資設立吉爾吉斯凱迪礦業投資有限責任公司。2008年10月在吉爾吉斯斯坦司法部登記注冊，注冊資金2 900萬美元。該公司成為目前吉爾吉斯斯坦境內瓊阿萊地區唯一一家選礦企業。

紫金礦業集團西北有限公司于2007年6月出資5 510萬美元和塔吉克斯坦政府成立了塔中澤拉夫尚有限公司，中塔雙方的股份比例分別為75%和25%。該公司擁有吉勞(Jilau)、塔羅(Taror)等金礦，是當前塔吉克斯坦最大的黃金生產商。

新疆遠山礦產資源勘查有限公司2006年走出國門，在吉爾吉斯斯坦成立遠山資源公司，項目已累計投入1 400萬元，資金全部用于地質勘查工作。

新疆有色地質勘查局地球物理探礦隊于2010年10月獲國土資源部批準，取得蒙古國巴彥戈壁金銅鎳礦普查-詳查項目。項目總預算1 773萬元，其中自籌資金1 064萬元，中央財政撥款709萬元。

縱觀新疆境外勘查開發工作，總體上具有以下特點。①新疆境外勘查開發工作區域比較集中。絕大多數境外勘查開發項目集中在新疆周邊的中亞國家，其中以塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦為主。②境外勘查開發的投資形式具有多元化的特點。既有政府援外項目，也有自籌資金項目。所開展的工作也多種多樣。有從事風險地質勘查的，有從事資源開發的，有開展礦業權資本運作的，有開展資源換項目的，還有從事境外地質勘查服務的。③據不完全統計，新疆從事境外地質勘查開發的民營企業數量所占比例較高，它們是的地質勘查開發“走出去”的主力軍。

2 境外勘查開發投資面臨的問題

2.1 政策法規不穩定，難以保證合法權益

中亞一些國家的社會生產生活受政治影響深遠。在政府更迭過程中，業主礦權的合法權益得不到法律保障，新一屆政府隨時都可能將礦權滅失或收回，而且收回后還進行招標拍賣或者重復轉讓。如吉爾吉斯斯坦、蒙古國就有這樣情況，需要引起投資者的高度警惕。另外，在吉爾吉斯斯坦開發利用礦產資源，總體稅負較高，尤其是《地下資源法》第四十條規定的地下資源利用權付費(紅利)，經常是任意性的。

塔吉克斯坦的各種涉外經濟法律法規隨意性較大，修改頻率較高，這種法律法規的不穩定性和不連續性對外商投資不利。同時稅收管理復雜，一些優惠(如利潤稅減免)不適用于礦產勘查開發企業。對資源開發利用，除符合國際通常規則的權利金之外，還明文規定收取“簽字費”、“商業發現費”、“采掘費”，同時對開發伴生礦產所得利潤，除正常的利潤稅(所得稅)外，還要專門是收取“超額利潤稅”。

2.2 審批流程繁復而且效率低下

一些政府職能部門和國家司法機關辦事效率低下，腐敗程度較高，無形中增加了企業成本。如吉爾吉斯斯坦，一是進入吉爾吉斯斯坦的簽證較難辦理。由于該國存在大量失業現象，所以對中方勞工入境實行嚴格配額。但吉爾吉斯的勞工工作效率低，在施工組織上就面臨比較大的問題。二是相關手續繁瑣，審批流程長，工作效率低下。同時與地方政府特別難以打交道。尤其是，該國1997年出臺的《地下資源法》第六條規定，地方政府在利用地下資源時有較多的權力，這就從法律上為地方政府“任意干預”礦產勘查開發項目打開了方便之門。地方政府官員經常性利用“衛生”、“環?！钡葐栴}對外國礦業公司敲詐勒索。

哈薩克斯坦腐敗問題嚴重，與政府進行礦業投資談判程序不清楚，各政府部門之間爭奪管轄權。同時國民對待礦產資源的感情與土地差不多，不愿意讓外國人拿走寶貴的礦產資源財富，這就給外國礦業公司的運作帶來了許多困難。

塔吉克斯坦《外商投資法》規定，“外國投資者和外資企業在獲得政府頒發的許可證后，可以在國內劃定的經濟區內從事自然資源的勘探、開采和加工業務”，“外國投資者和外資企業，可以與政府有關機構簽署協定或合同，取得特別許可權，從事自然資源的勘探、開采等經濟活動，這些活動應明確規定外國投資者所從事的活動及條件”。但實際上，取得許可證和特別許可證的條件、程序特別復雜，且透明度不高。

烏茲別克斯坦同樣存在官僚主義、辦事效率低下、部門利益等問題。

2.3 信息資料的收集難度大

中亞國家的大部分資料比較陳舊，而且精度不夠或者殘缺不全。部分資料流失民間，收集困難。在前蘇聯解體時，很多保密資料被帶走，致使很多工程圖件、坐標數據難以獲取。另外，由于基礎設施條件較差，增加了在現場工作獲取信息的難度，導致工程實施效率低下。有些國家的地質資料和礦產資源信息均歸政府或者政府控制的公司所有，而且多為保密資料，獲取受到限制。礦產資源項目的投標者只能以規定的價格，甚至昂貴的價格購買一般性地質資料和礦產信息，只有中標者才能得到詳細信息。

在我國出資海外風險勘查所取得的成果中，可以共享的大部分成果為小比例尺，或者說是以基礎地質資料為主，大比例尺資料很少，甚至屬于保密等級，這樣極易導致選區不在主成礦區內。

2.4 基礎設施較差，工業基礎薄弱

中亞國家普遍基礎設施較差。例如塔吉克斯坦位于中亞腹地，是一個交通極不便利的內陸國家。全國鐵路總長只有1 000 km，公路成了最主要的運輸手段。通訊業落后，原有通訊基礎設施陳舊、老化。電力供應缺口大，用電緊張，特別是冬季，對企業生產運營造成較大影響。供水設施多年失修。同時工業基礎薄弱，國內物質缺乏，礦業企業所需物資、大型設備多需要進口。雖然塔吉克斯坦政府出臺了優惠的進口設備和物資政策，但必須符合《塔吉克斯坦海關進口免稅目錄清單》中規定的設備與物質才享受免稅，而礦業企業所需設備物資大部分不在此目錄清單中，加上運輸不便，大大增加了項目運營成本。

土庫曼斯坦基礎設施投資相對不足。電力供應充足，但設備和線路嚴重老化；供水系統沿用蘇聯時期的基礎，需要大規模更新；通訊設施比較落后，停留在二十世紀五六十年代的水平。

吉爾吉斯斯坦在蘇聯解體后，基礎設施發展緩慢。近年來，中國承建了部分公路和電力項目，基礎設施有了較大改善。

2.5 外籍人員、資質方面存在問題

吉爾吉斯斯坦對企業的外籍人員人數實行限制，企業無法引入所需要的外籍人員，影響項目建設的工期。同時吉爾吉斯坦還要求在企業建成后進一步降低外籍人員的比例。吉爾吉斯斯坦目前對中國的相關資質并不認可，比如地質勘查資質。另外有找礦經驗的地質技術人員缺乏。

塔吉克斯坦地方政府不是依法征稅，而是按照自身編制的財政計劃對企業進行征稅，且計劃數遠遠大于企業實際應繳稅額，并存在大量預繳稅。

塔吉克斯坦對于企業的中方人員要求按月繳納工資總額25%的社會基金，但當中方人員離開塔吉克斯坦時，卻不將所繳納的社會基金退回企業。

除此之外，基礎地質調查投入大，異常查證跟進不足，地質找礦難以實現突破也是問題所在。就國內而言，國家出資海外風險勘查地質調查項目主要由國企或者國有單位承擔，將有資質和實力的民營企業排斥在外，也是應該引起注意的。

3 投資問題的原因分析

3.1 文化差異是引起礦業投資問題的一個重要原因

在境外進行礦產資源勘查開發存在與當地社會管理模式、法律法規體系、社區關系等方面進行融合的問題。與國內不同，國外的社區工作比較復雜，直接影響項目的進度甚至成敗。某些國家(如吉爾吉斯斯坦)受一些社會情緒和心理因素的影響，一定程度上存在排華現象。特別是中方人員進駐之后，在人員管理、與當地人的關系、平衡當地居民就業訴求等方面存在諸多問題。

此外，當地政府出于對本國利益及相關產業發展的保護等方面的考慮，或因社會、文化和意識形態差異等方面因素，有時也會與中方企業發生沖突。沖突的直接結果將導致當地政府采取法律和行政手段限制中方企業在當地的投資活動。

3.2 舊有體制的限制難以突破，存在各種弊端

中亞各國都處于市場經濟的轉型階段，在司法制度、法律執行、辦事方式等方面都有著前蘇聯計劃經濟時代的印記，存在就有體制的限制，而且難以突破。

例如吉爾吉斯斯坦雖然鼓勵礦業發展，但目前的法律體系和行政管理體制弊端導致在礦權的實際操作過程中出現障礙。一是管理部門的不統一。礦權許可證發放歸國家地礦署，土地使用權限由礦權所在地政府管轄。二是中央政府缺乏權威性和公信力，地方政府具有廣泛的自主權。如確定礦山衛生、安全和環境標準，礦權所在地居民對土地使用和開展野外工作往往最具話語權。

另外，這些國家尚處于政治體制變革的社會發展時期，存在各種不確定的變化因素，特別是政治波動對投資的影響較大。

3.3 國內對地勘企業“走出去”的體制機制有待完善

體制機制的不完善是造成境外勘查問題的內因所在。比如國內對境外勘查的相關立法比較滯后，支持和保障企業“走出去”的政策措施不完善；尚未建立起與開展境外業務相適應的決策機制和管理流程等。

3.4 政府和地勘企業缺乏經驗，地勘企業整體缺乏競爭力

政府和礦產勘查企業對“走出去”缺乏經驗，參與包含中亞五國在內的境外周邊國家礦產資源勘查開發和利用工作尚處于摸索起步階段，距國家提出的作為“絲綢之路經濟帶”向西開放的“橋頭堡”的戰略要求還有很大差距。同時新疆企業“走出去”缺乏整體競爭力。目前，新疆地勘單位和企業到周邊國家開展礦產資源勘查開發活動，主要以企業自發行為為主，很少有政府與企業之間的互動、企業與企業之間的聯合，這樣就沒有形成合力。同時這些企業對周邊國家的資源政策和資源狀況等信息缺乏比較全面的了解?？鐕洜I人才缺乏，實際運作經驗不足。

4 對未來投資的對策建議

1)設立“絲綢之路”或者中亞礦業投資論壇?！耙粠б宦贰苯洕鷰ё鳛閲覒鹇詰摻⒁粋€交流的平臺，通過投資論壇的形式建立對話機制。目前中國國際礦業大會、中國-東盟礦業投資論壇每年定期召開，已經非常成熟，借鑒這種模式在新疆或者西北地區建立這種類似的礦業投資論壇很有必要。

2)建立礦業融資和交易平臺。由于新疆還缺少健全的融資渠道，建議建立礦業交易所，或者參照“絲路基金”的模式，成立“絲路礦業基金”，為新疆地勘單位和企業開展“一路一帶”國家礦產資源勘查開發提供融資和資金支持。運作模式可借鑒中非基金和國家境外礦產資源風險勘查專項資金。

3)不同類型的企業參與不同國家的勘查開發。有些政局不穩定的國家，比如阿富汗和吉爾吉斯斯坦，建議有軍方性質或者背景的企業去投資開發。或者通過生產建設兵團組建礦業公司，這樣他們在面對境外各種政局不穩定更有應對的辦法。對于政局比較穩定的國家，比如俄羅斯、蒙古國，民營企業就可以“走出去”。

4)加強新疆基礎設施建設?；A設施建設是絲綢之路經濟帶建設的優先領域。實現互聯互通，加強國家和地區間交通建設規劃的對接，共同推進骨干通道建設，優先打通缺失路段，暢通瓶頸路段，提升道路通達水平，構建聯通內外、安全通暢的綜合交通運輸網絡。公路和鐵路的便捷通暢，油氣管網、輸電線路的安全運行，通信電纜的廣泛覆蓋，將極大推動礦業領域的合作。

5)構建礦產資源“絲路”信息查詢體系。建議利用國家“305”項目辦公室、中國地質調查局西安地質調查中心、中國科學院地理科學與資源研究所的研究成果構建礦產資源“絲路”信息查詢體系。開發中亞礦產資源信息庫查詢系統，提供項目所在國有關礦產資源的最新數據資料，幫助有需求的“走出去”企業獲取相關信息資料，使它們在資料獲取、項目論證、前期籌備等方面不走或者少走彎路。建議開發大比例尺地質資料，特別是化探和磁法測量資料。

6)建立政府與中亞國家的大使館、領事館等國外機構有效聯系機制。礦產資源的勘查開發在各國都是比較敏感和關注度較高的事情，同時在國外進行礦產資源勘查的難度也較大，建議從外交層面為礦業企業在境外勘查方面提供幫助，如雙邊投資便利化、自由化等。另外在國家政治因素、政府高層及地方、百姓支持力度、環境保護等方面的門檻都較高，甚至難以逾越。所以有必要建立這種聯系機制，方便進行溝通，盡量消除各種阻礙因素。同時在資質互認方面進行協調(如吉爾吉斯斯坦認可中國的固體礦產勘查甲級資質)，為中國企業在境外勘查開發創造更好的投資環境。

7)建議中國礦業聯合會設立各國礦業分會。通過建議設立各國礦業分會，可以提供政策咨詢、協調關系等方面的積極支持，幫助有訴求的企業克服困難，解決問題，加強抵抗風險的能力。另外建議國家出資在境外開展整裝勘查，特別在新疆周邊國家，與周邊國家達成相關協議，一攬子解決基礎地質和礦權問題。

[1] 王正立，張迎新，耿衛紅，等. 中亞五國礦業投資環境分析[M]. 北京：中國大地出版社, 2005.

[2] 宋國明. 我國與周邊國家進行礦業投資合作的前景分析[M]. 北京：地質出版社,2004: 78-107.

[3] 劉燕平. 哈薩克斯坦國土資源與產業管理[M]. 北京：地質出版社， 2009: 98-114.

[4] 中國出國信用保險公司. 國家風險分析報告2012(上冊) [M]. 北京：中國財政經濟出版社. 2012: 143-164, 403-428.

Basic situation and analysis of overseas mineral resources exploration and development in Xinjiang

XU Shuguang

(Information Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

The countries along “The Belt and Road” are rich in mineral resources, and have great complementarity with China. Along the “The Belt and Road”, how Chinese geological prospecting enterprises can better “go out” is a problem needed for urgent research. Xinjiang is located in the core area of “The Belt and Road”, its overseas mineral resources exploration and development is a very strong demonstration. Through the investigation of the geological prospecting units in Xinjiang, a basic understanding of the overseas exploration and development of mineral resources in “The Belt and Road ”countries is obtained. The geological exploration and development projects are characteristic of the relatively concentrated exploration and exploitation, and the diversification of investment, the “Going-out” companies are mainly the private enterprises. The problems of the overseas exploration and development investment in the aspects of policies and regulations, infrastructure, mining financing system, information acquisition and so on are put forward. Finally, the Operational recommendations are present.

The Belt and Road；exploration and development； mining investment；oversea；Xinjiang

2016-08-20

徐曙光(1968-)，男，湖南沅江人，副研究員，主要從事礦業投資環境和礦業政策研究，E-mail: sgxu@infomail.mlr.gov.cn。

F416.1

A

1004-4051(2017)03-0038-05