以預算管理改革推動高校財務管理職能轉變

董梅

（陜西交通職業技術學院）

【摘要】本文以提升高校財務管理能力的角度出發，從高校預算管理體系和運行機制、預算編制方法、預算控制思路等方面，提出高校如何通過預算管理推動財務管理職能向統籌引導和績效管理轉變，以期能為更好地適應我國高校財務管理改革創新提供有益的幫助，具有一定的參考價值。

【關鍵詞】預算管理 高校 引導調控 績效評價

伴隨著高等教育的快速發展和教育綜合改革的不斷深化，財務管理中長期存在的機制失靈、操作失范、監管失效等的問題越來越突出，財務管理職能邊界越來越模糊。如何確定與學校發展目標高度一致的財務戰略目標，構建基于績效管理的預算控制模式，提高資金的使用效益和資源配置的科學性，已成為當務之急。現就如何適應高等教育綜合改革和創新發展需要，以預算管理為抓手和突破點，推動財務管理職能轉變，更好地發揮財務統籌規劃和引導調控作用，談談自己的觀點和看法。

一、加強預算管理體系和運行機制建設

隨著財政管理體制和高等教育管理體制改革的不斷深入，要求高校必須不斷地進行預算管理改革和創新，構建科學完善的預算管理體系。首先要建立科學的預算組織機構，建立以預算管理委員會、預算管理辦公室、二級預算單位為主體的三級預算組織機構。其次是完善預算流程的設計，包括預算的編制、下達、執行、考核和反饋，其中重點應著力完善考核指標體系的設計和反饋責任的落實等。

二、提高預算編制的科學性和合理性

學校綜合預算的編制是高校實際運行和發展的重要財務計劃，是落實財務管理目標的重要方法和工具。近年來，為了增強預算控制的實效性，高校一直在綜合預算的編制上進行總結和嘗試，在預算編制的組織、程序、時間節點、編制標準和方法等方面不斷地改進和完善，并逐步趨于科學合理，較好地滿足了高等教育改革的需要。

1、實現綜合預算與部門預算編制相統一。由于長期以來受內外預算兩張皮的困擾，高校財務預算的嚴肅性難以得到保障，必須設法通過思路創新逐步實現高校內部綜合預算與財政部門預算相統一。要解決這個矛盾，就必須進行周密的設計，要將高校經費預算項目的劃分與會計科目、政府收支分類項目緊密結合，加強預算編制工作的組織與協調，確保院內綜合預算與部門預算在編制時間、審批程序、編報內容上實現一致性。

2、加強預算定額標準體系構建。在長期的實踐中，高校都形成了適應各自實際需要的預算支出定額標準體系，多數做法是將行政公務運行類支出預算基本與定員定編和崗位設置掛鉤，教學、科研、學生管理等的支出預算基本與學生人數和生均標準掛鉤。但這些標準定額都偏重與總量控制，還達不到精細化的要求。應結合學校的發展規劃、資源配置、教學科研績效、改革任務目標等多方位設計可量化標準，將預算管理作為實現高校資源綜合協調配置的切入口，充分發揮財務管理的綜合協調職能。如為加強資產管理，可按照管理標準與技術標準相結合、數量標準與價值標準相結合的方法，從通用設備、辦公設備起步，分類建立健全各類專用資產配置標準體系，為確保預算科學性和合理性提供依據。

3、建立教育經費投入監測指標控制體系。為檢驗預算編制的合理性，應以國家教育經費投入的方向和地方有關經費投入要求為依據，以高校內部質量保障體系為前提，建立預算指標控制體系。具體應涵蓋日常教學業務經費、教育改革專項建設、教學設備購置費、圖書資料購置費、濟困助學專用基金、體育維持費、心理咨詢費、藝術教育費、思政教育經費、就業指導費、德育教育經費等投入的比例和生均值等，用于監測預算支出相應的編制指標是否達到既定的目標要求，并在實踐中對該監測體系不斷改進完善，在提高預算編制合理性方面發揮更好的作用。

4、探索中長期滾動預算編制模式。自國家財政提出編制中長期財務預算以來，高校嘗試滾動預算的編制方法，目前正在逐步推進，部分高校已經建立了校內三年滾動預算的運行機制。由于涉及學校發展目標和“十三五”規劃，部分專項預算的可行性和合理性還需要不斷的改進和完善。盡管初步嘗試中還存在很多問題，但已引起了高校管理層和決策層的高度重視，能夠較為積極地推動學校各領域工作發展任務目標的研究和落實，以期陸續啟動一批有一批重大改革發展項目的調研和論證，這些工作為落實學校發展規劃打下了基礎，也為創造有利的預算管理環境做好了鋪墊。

三、以預算管理改革推動財務管理職能轉變

目前，我國教育體制正在向多元化、開放化、自主化的方向發展。客觀上，隨著政府職能向“管辦評分離”模式的轉變，高校辦學自主權將會不斷擴大，這使得通過財務管理來實現學校的教育綜合管理的目標成為可能，財務管理必將成為提升高校內部治理能力的必要手段。因而，高校在深化教育綜合改革的過程中，應當積極促進財務管理職能的擴展和轉型，主動適應高等教育改革發展的需要。由于高校的財務戰略正在由制度模式向激勵模式轉型，其財務管理職能也隨之逐步實現從“管理型—服務型—績效型”的轉變，在籌資、預測、決策、計劃、分析等基本職能的基礎上，進一步擴展增加引導調控、資源配置、績效評價和內部控制等四項職能。

1、以優化預算支出結構發揮引導調控職能。當前，高校面臨改革的內容是全面推進高等教育綜合改革，為內涵式發展提供強大動力。為了主動適應教育綜合改革的需要，高校也應圍繞教育綜合改革的主要方向，對預算支出的結構進行優化，注重預算支出結構的調整。首先，隨著事業單位收入分配改革和養老金改革不斷推進，人員支出比例將有所上升，工資性支出和養老保險、補充養老保險、住房公積金等社會保障支出還會逐年增長，應適當增加人員支出。其次，在保持基本支出穩步增長趨勢的基礎上，加大行政后勤管理模式改革，嚴格控制一般性公務消費支出，以適應加快提升辦學水平帶來的新變化；加大教育改革建設投入。如：教育部提出的“雙一流”建設項目、專業綜合改革、特色專業建設、師資隊伍建設以及科研項目等等，以保證學科（專業）和科研建設發展需要，確保滿足高等教育評價體系和人才培養標準的要求。

2、以強化預算統籌規劃能力發揮資源配置職能。高等教育綜合改革頭緒多、任務重，只有在重點問題和關鍵環節上取得突破，才能帶動全局工作的開展。其中至關重要的“牛鼻子”就是資源配置。以資源配置為核心推進高等教育綜合改革，不僅可以突破利益固化藩籬、實現資源最佳開發利用，還能夠形成管長遠、可持續的高校治理體系。高校應當以預算管理改革為抓手，提高財務統籌規劃能力，建立和完善決策、管理、監督和反饋的全面預算管理體系，以深化教育教學綜合改革為目標合理確定資金使用方向，增強預算調控能力，較好地發揮財務管理的資源配置職能。

一方面，擴大資金統籌使用權，提高資金使用整體效益。要統籌整合專項資金，盤活存量資金。同時，要充分發揮市場在后勤資源配置中的作用，以后勤服務社會化、專業化、現代化為目標，完善公益性投入與市場化運營相結合的后勤運行機制，逐步剝離不屬于自己的本質職責，集中資源發揮好人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承的功能。目的是要通過優化外部資源配置以釋放活力。另一方面，堅持向教學科研傾斜的預算原則，增強學院發展動力。預算安排要堅持投入比例更多地向教學傾斜，給教學部門更大的資源配置權和發展空間。有條件的可以從財務管理開始，逐步實施校院兩級管理，以權責劃分為核心整合優化教育教學資源。以考核評估為主要方式管理學院工作，以發展規劃和資源配置為主要手段引導學院工作，以監督制約為主要途徑規范學院管理權力的使用，目的是要通過優化校內資源配置以增強動力。

3、以強化資金項目庫管理發揮績效評價職能

全面的預算管理應該是集系統化、戰略化和效率性為一體的現代管理方式，而績效管理是將工作目標轉化為關鍵業績指標，通過對考核指標的監控與考核，來了解考核期工作目標實現程度。高校應當在以預算額度為主的程序控制模式的基礎上，設法構建基于績效管理的預算控制模式。在預算執行中以績效的實現來落實預算控制，這就需要創新預算績效評價考核方式方法，變被動的事后控制為事前引導、事中參與和事后評價的管控模式，從而實現最佳的預算管理效應。其中最有效的實現途徑就是強化專項資金項目管理，通過強化資金項目庫管理來促進專項工作取得實效，從而發揮財務管理績效評價的職能。由于對績效管理的研究和應用尚處于起步階段，如何完善績效評價體系，如何更好地將業務績效評估與財務績效評價更好地結合，如何將績效管理與預算管理相結合，還有待于進一步的探討和實踐。應當逐步建立合理科學的預算績效評價體系，將定量指標和定性指標相結合，制定績效評價指標和評價標準，健全績效評價制度和必要的跟蹤問效監督機制。

4、以完善內控體系建設發揮內控監督職能

改革高等教育管理體制，首先要建立現代大學制度。高校在積極構建行之有效的現代大學治理模式中，應將內控體系建設作為重要內容，重點完善學校層面的內控運行機制和組織機構建設，積極發揮財經委員會在高校財經工作中的領導作用，以完善內控制度為抓手，通過強化制度建設推動內控體系的不斷完善，有效控制和防范經濟活動風險，充分發揮財務管理的內控監督職能，促進高職院校系快速穩定的發展。