國際化背景下的我國農作物種植結構調整

何秀榮

從低收入向中高收入發展階段的農業特征

現代經濟階段處于從低收入邁向中高收入時期，農業必然會發生一系列前所未有的變化。我們今天面臨的諸多農業問題就是這種變化的體現。尤其是我國要在短時間內走完西方發達國家長達百年以上的歷程，很多問題就會表現得更為激烈。

第一，此階段中“三農”明顯變化，政策調整難度加大。非農產業迅速發展、收入水平快速上升，傳統小農明顯不適于現代社會，農業比較效益下降，離農傾向加劇、農業吸引力弱化，等等。一句話，今天的農民已經不是過去的農民，他們是講效益的。但是政府決策時往往忘了這一點，還把他們當做過去的小農。所以，政府應該立足這種變化尤其是農民的變化來進行結構調整。

第二，凡是一個國家（地區）到了這個時期，農產品總需求都會擴大，需求層次會提高。美國是這樣，臺灣和韓國也是這樣。中國今天的農產品需求也已大大擴張，我國已成為農產品凈進口國了，以后還會進口得更多。人多地少、農業欠債多多的中國，目前已經不可能靠自己的耕地來全面自給，一定要依靠世界的力量來養活我們。這就需要我們作出保什么和放什么的選擇。

第三，中國是人口大國，養活公民是每個國家的責任。隨著現階段人口增長和城市化，消費需求上漲，糧食風險的潛在壓力增大，糧食是戰略性農產品。國家一方面要保證戰略性農產品，另一方面還要確保農民收入增長和務農積極性，這就陷入了左右為難的困境。這一狀況將持續到城鎮化、人口增長、農業轉型等重大變化因素達到一定的穩定狀態時才會緩解。

第四，經濟發展到這個程度，農業公共物品需求會大大擴張，如生態環境、鄉村旅游、休閑農業等，導致農業生產資源與生態環境制約加強，“欠賬”國家的這種壓力會變大，這就對中國農業提出了更高的要求。

在這個階段，我國農業政策的調整就面臨著收入、需求、資源、生態、競爭五大壓力。

國際化與我國農業的關系

農業國際化就是農業被置于國際競爭環境中，可以更便利地利用兩種資源和兩個市場的機會，這里既有我國農業（農產品、農業知識產權、農業投資等）走出去，也有國外的走進來。但是，因為我國農戶生產規模小、成本高、收入總量少，農產品競爭力普遍較差，國外產品就容易打進來，市場上國產貨被進口貨替代，這是我們很不希望的。目前我國糧食已經凈進口了，農業貿易順差主要是靠蔬菜、水果和水產品出口。但除了水產品相對穩定外，蔬菜和水果的順差額也有縮小跡象。

所以，在相當一段時期內，農業的國際化將主要表現為中國利用海外資源來滿足國內對農產品的需求。例如進口棉花、木材、食用油等用作原料或消費品。作為原料，在國內加工、增值、稅收、就業，然后又賣到國外去，促進經濟發展，這是我們最希望的，但也可能是只進難出。

競爭條件已然先天不足，如果政策再制定得不好或不正確，很快就會招來麻煩，糧食價格政策就提供了這樣的例子。當國際糧價普遍下滑的時候，我們居然還在不斷提高政府糧價。如此反向操作，中國糧食就更沒有競爭力了。

但好處也有，那就是開放競爭產生倒逼效應。目前我國在國際競爭下出現了嚴重的“三量齊增”問題，被逼無奈，不得不開始調整農業政策了。

現在我國農業政策措施被置于國際貿易規則之下，但很多人其實還不清楚國際規則，包括中央和省兩級的不少官員，甚至學者，在作政策建議時，往往脫離國際規則，動不動就說控制進口。問題是首先在法律層面上你能控制嗎？被告狀到WTO，要求對中國實行反制裁措施。甚至裁決權歸我們的反傾銷案，也被控告到WTO，結果被判我們應修改不合理的法律點。其次是你控制的了嗎？比如你能控制地方政府、企業和農民嗎？你的利益與沿海城市的利益不一致時，他愿意控制進口嗎？與企業利益不一致時，企業會棄低價而買你的高價國產品？強制下甚至會大規模走私。顯然動輒行政手段的老路徑已經行不通了。

未來我們需要全球化的農業觀、戰略觀和風險觀。首要是保住戰略農產品（三大主糧）這個底線，其他的可以依靠國際貿易來補充。非三大主糧農產品通過市場體系來供給，并不會帶來多大的社會動蕩和政經風險，大豆進口是一個最典型的例子。并且通過中國農業走出去的國際布局，可以大大降低這些非三大主糧農產品的供給風險。農作物結構調整需要具有這些基本思維和觀點，需要對國內外現實情況有基本的認識，否則調整難以奏效。

如何發揮好政府的調控作用

農作物結構調整既要考慮國家的農業戰略取向，又要考慮農民意愿，還要考慮國際化的影響。以往政府可以發揮較大的行政作用，現在必須借助經濟手段或法律手段，否則，農民是不會買賬的，下游的加工企業也不會買賬的，所謂調結構就只會落得虛假的“數字”調整了。

目前，政府真有能力做好適應市場變化的主動調控嗎？ 我表示懷疑。因為政府在信息獲取、分析能力、配套措施等現有條件下，不可能真正地作出適應市場的調結構決策變化。我們的農業統計數據可信度有多大？連家底和重要數據都很模糊。而且我們經常判斷錯誤，如兩三年前的一個主流說法是“不要讓玉米變成第二個大豆”，結果如何？今天大宗農產品（水稻、小麥、玉米、大豆、棉花、油菜籽、糖料）出現的不少問題在很大程度上與政策應對不當相關，如高啟的政策保護價導致國內外價差嚴重，結果是大范圍的“洋貨入市、國貨入庫”。全世界沒有一個國家出現“三量齊增”的現象，生產量多了，庫存量增加是正常的，但是絕對不會進口量也增加。如果進口量也增加，那就要從我們自身找原因，是政策應對出問題了。

在信息不清不全的情況下，為什么市場能調整呢？因為市場調整依靠價格信號，其它因素也許搞不清楚，但價格一定是清楚的。一個市場有效調節的明顯例子是香蕉。作為熱帶產品，在我國任何地方，不管是在南方還是在西藏、東北、西北，都能買得到，還沒有人抱怨價格貴。如果沒有一個好的香蕉物流系統，沒有一個好的香蕉市場體系，香蕉又容易腐爛，是絕對做不到這一點的。如果政府來調節，可能會是怎樣的結果？

我們現在設計了不少2020年指標，比如2020年青貯玉米要達到2500萬畝。說句實話，連市場都不知道2020年會如何，政府憑什么說要2500萬畝？地是農民種的，農民是講生計的，現在是你在天上，我在水里，你卻告訴我該怎樣游泳。

上述演講歸結起來，實際上是想支持我的一些看法：

其一，大宗農產品存在供給側結構性問題的判斷存在很大的誤判，當前確實主要是供給側問題，但不是供給側結構性問題。提質增效、提高競爭力的轉方式是主要的，優化資源分配的調結構是次要的。

其二，根據目前政府的信息能力、判斷能力和調控能力，是很難做到適應市場需求和符合農民意愿的結構調整的。因為統計信息嚴重失真、配套措施難以保障、與基層和農民的意愿和作為不吻合，政府缺乏對市場的客觀準確了解，調結構趕不上市場變化，更沒有市場有效。

其三，必須提高我國統計信息的準確性。現在我們對真正的種植面積、生產量、消費量、政府和民間合在一起的全部儲備量都模糊不清，到農民手中的補貼被削薄就是一個明顯的問題例子。甚至連單產的真實水平都搞不定。更為難堪的是，我們很多的決策分析居然不得不采用美國農業部的中國數據。在這種統計數據的支持下，我們還能相信政府真的能比市場有效？

其四，事實上，不少國內農業政策與國際變化脫節，比如價格政策的背向操作，補貼政策的背向實施和低效實施。這方面我們必須改善。

最后，要弄清楚政府到底哪些要管，哪些不該去管。我認為，首先，政府該做的是確保三大主糧，在客觀依據的基礎上，設計好政策調控，這已經相當不錯了。其次，政府最重要的一個職責是保證一個公平、公正、透明的市場。第三，政府要學會用市場經濟的思維去考慮我們現在的問題，重要的是確定正確的方向，但不要去規定具體速度或規模指標。比如說，我們要把農作物的二元結構調成三元結構，這是個戰略性方向，照這個方向去做，但是千萬不要制定具體指標，什么時候要完成多少。中國只要定什么時候要完成多少，那什么規矩都不講了，最后的結果往往適得其反。