環境公益訴訟費用規則的完善

徐正超

(中央財經大學 法學院，北京 100081)

一、前言

2016年5月16日，自然之友、中國生物多樣性保護與綠色發展基金會(后簡稱：中國綠發會)兩組織起訴江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江蘇華達化工集團有限公司的環境公益訴訟一案被正式立案。2017年1月25日，該案一審判決兩原告敗訴，并承擔189.18萬元訴訟費用。如此高昂的訴訟費用引發社會廣泛關注，各界紛紛將目光聚焦在法院收取的訴訟費用上。對于該案件收取的訴訟費是否合理，眾說紛紜。社會及主流媒體的聲音是認為該案的案件受理費非常高昂，他們認為該案既然是公益訴訟案件，那么敗訴了還承擔如此高昂的費用將有違情理。還有人擔心高昂的訴訟費或是公益訴訟發展路上的“攔路虎”[1]。面對公眾的質疑，常州中院給出了回復，稱該案件的訴訟費完全是根據案件的訴訟標的計算出來的，兩原告要求三被告承擔環境修復費用為3.7億元，法院是按照國務院《訴訟費用交納辦法》(下簡稱《辦法》)的相關規定來認定兩原告應交納的訴訟費用金額。

縱觀此案，法院收取訴訟費的依據合乎法律規定，但公眾的質疑也不是全無道理。雖然原告的敗訴不會像某些媒體所宣稱的那樣，使環境公益訴訟進程由此陷入停滯不前的狀態，但訴訟有風險，敗訴后高昂的訴訟費用成為組織或個人在提起環境公益訴訟前不得不考量的一個難題，積極性勢必受到影響。該案從另一個側面警醒我們，環境公益訴訟費用征收規則存在一定的問題，這些問題亟須我們解決。那么，這些問題主要是什么，造成環境公益訴訟費用收取上法理和情理沖突的尷尬局面的原因又是什么？自從環境公益訴訟制度頒布實施以來，社會公眾的環保意識又得到了進一步的提高，利用訴訟渠道捍衛環境權益的觀念也日漸深入人心，面對日益增多的環境公益案件，該如何解決這類沖突？本文通過分析目前我國環境公益訴訟費用存在的一系列問題及其產生的原因，結合之前學者們提出的解決辦法，探索出適合我國環境公益訴訟費用規則的發展及完善之路。

二、環境公益訴訟費用規則存在的主要問題

環境公益訴訟制度從頒布實施發展至今，其訴訟費用規則主要面臨著訴訟費涵蓋范圍廣、訴訟費用高昂、訴訟費用減免規則少、缺乏激勵機制等問題。這些問題，加上我國依據的是“誰敗訴，誰承擔”的原則，導致了原告方往往要承擔很高的訴訟費風險。根據意大利法學家莫諾·卡佩萊蒂的觀點，訴訟成本影響人們提起訴訟的積極性[2]。訴訟成本和訴訟風險在很大程度上導致了目前我國環境公益訴訟的部分適格主體不敢提起訴訟，使得環境公益訴訟制度未能真正實現立法目的,公共環境權益未能得到很好的維護。

1. 訴訟費用范圍廣

訴訟費用范圍廣是指環境公益案件的訴訟費組成的類別多，涵蓋面廣。按照國務院出臺的《辦法》的有關規定，當事人應當向人民法院交納的訴訟費用范圍包括案件受理費、申請費，以及相關人員因作證、鑒定、翻譯、理算而產生的必要交通費、住宿費、生活費和誤工費。其與一般的民事訴訟案件的當事人承擔的范圍一致，按理說不應該認定環境公益訴訟費用范圍廣。但是，對于一般的民事訴訟案件而言，當事人為自己的訴訟行為所產生的訴訟費用買單，其承擔上述費用合情合理。然而，環境公益訴訟制度是對傳統訴訟制度中訴訟利益的突破，環境公益訴訟中的原告并不是訴訟案件的直接利害關系人[3]。假使讓一個與案件無關的第三人去承擔范圍如此廣的費用，有違法律的公平。況且除了上述法律明文規定的訴訟費用，在司法實務中參加訴訟的當事人往往還要支出其他花費。比如，訴訟當事人自身因為訴訟而產生的必要膳食費、交通費、住宿費以及可能導致的誤工費。因此，相對一般的民事訴訟而言，環境公益訴訟的訴訟費用范圍過廣。

2. 訴訟費用高昂

環境公益訴訟的訴訟費用高昂是指環境公益案件的訴訟成本高、花費多。環境公益訴訟費用范圍廣在一定程度上導致了其費用的高昂，但并不是主要影響因素。一般而言，影響訴訟費高低的主要因素有四個：一是訴訟繳納標準的高低；二是訴訟費用承擔的大小；三是訴訟周期的長短；四是訴訟程序的繁簡[4]。

因為環境公益訴訟案件的訴訟費范圍廣和高昂，所以環境公益訴訟案件要預交的訴訟費高。環境公益訴訟案件作為大標的案件，自然其預收的訴訟費也是相應的高。我國民事訴訟的啟動必不可少的程序是原告方預交訴訟費。根據《辦法》相關規定，原告方不按時交納訴訟費用又未向法院提出相應的司法救助申請，或者申請司法救助未獲得批準，在人民法院指定期限內仍未交納訴訟費用的，法院會按原告撤訴處理。對于環境公益訴訟也一樣，如果原告方沒有預交訴訟費，也極有可能不能啟動訴訟程序。預收訴訟費用過高也是原告提起環境公益訴訟所面臨的一大障礙，還有待解決。

3.訴訟費用減免規則少

2015年1月7日開始施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(下稱《環境民事公益訴訟司法解釋》)第三十三條規定原告交納訴訟費用確有困難，依法申請緩交的，人民法院應予準許。敗訴或者部分敗訴的原告申請減交或者免交訴訟費用的，人民法院應當依照《辦法》的規定，視原告的經濟狀況和案件的審理情況決定是否準許。所以，直到2015年1月環境公益訴訟的原告才被納入司法救濟的范圍。但是，目前除了這一解釋外，其他立法中均沒有單獨規定環境公益訴訟的訴訟費用減免規則。

只有單獨的一個減免救濟條款導致該解釋有一定的籠統性和薄弱性，不能全面有效地保障減免制度的施行。比如，該解釋第三十三條規定了原告交納訴訟費用確有困難，依法申請緩交的，人民法院應予準許。但該款中“確有困難”如何認定，缺乏具體依據，因而需要從立法上對此規定進行完善。

4. 缺乏激勵機制

環境公益訴訟缺乏激勵機制是指在環境公益訴訟費用的立法上，尚無對原告提起環境公益訴訟的獎勵規定。提起環境公益訴訟案件的相關社會組織并不是訴訟案件的直接利害關系人，其提起訴訟目的是為了保護公共環境權益。根據《環保法》第五十八條的規定，有關社會組織向人民法院提起環境公益訴訟時，不得通過訴訟來牟取經濟利益。由此可見，法律不僅沒有規定會給予提起環境公益訴訟的社會組織任何物質經濟上的補償或是回饋，而且禁止其利用這個渠道去牟利。促使有關組織提起訴訟的動機完全是其對公共環境利益的保護之心。但是，人都有趨利的性質，長期缺乏相應的激進動力，將會消耗其訴訟熱情。況且，環境公益訴訟案件一旦敗訴便是件“吃力不討好”的事情，很可能導致原告負債累累。

三、環境公益訴訟費用規則產生上述問題的原因

1. 缺乏獨立的訴訟費用征收體系

私益訴訟制度和公益訴訟制度在各方面存在差異，導致現行適用的訴訟費用規則沒有體現出環境公益訴訟的公益性特點，造成了目前環境公益訴訟的訴訟費征收規則不利于環境公益訴訟的發展。目前，我國訴訟費用制度主要依據《辦法》《民事訴訟法》，然而這兩部法律法規規定的側重點是關于公民私益的保護，是為私益訴訟量身定做的，其立法點和初衷都是圍繞著如何更好地實施私益保護制度，其出發點和落腳點均是為了更好地推進私益訴訟程序，切實地保障私益程序能夠有效進行。雖然最高人民法院頒布的《環境民事公益訴訟司法解釋》等相關規定有補充說明，但在某種程度上環境公益訴訟費用立法還處于一個模糊階段，所以在實務中只有適用于一般的民事訴訟費用規則。將主要保護私益的法律運用到公益訴訟中去，無法與環境公益訴訟的立法目的相契合，這不利于鼓勵適格主體提起公益訴訟。

2. 救濟性規則不足

2015年1月份實施的《環境民事公益訴訟司法解釋》將訴訟費減免和緩交的對象擴大至環境公益訴訟的原告方，這無疑是法律的進步。畢竟，像環境公益訴訟的原告這類主體是基于保護公共利益而提起訴訟，值得法律給予相應的支持和鼓勵。自然人因為自身的能力問題可能會處于弱勢，而環境公益訴訟原告往往也會因為信息掌握不對稱、技術專業性不如被告等因素，而處于訴訟的弱勢一方，同樣也需要相應的司法救濟。

3. 獎勵性立法空白

環境公益訴訟獎勵機制立法存在空白是指在立法上，環境公益訴訟費用制度尚無相應的獎勵機制。現行環境公益訴訟制度缺乏獎勵機制的原因主要是：給予提起公益訴訟的原告物質上或者是精神上的嘉獎，在立法上沒有相應的規定。環境公益訴訟案件的原告方除了要承擔經濟上的零回報率以外，往往還得承擔敗訴的風險。假如敗訴，相關社會組織不僅在經濟上要支付巨額費用，還極有可能遭受名譽損失，這更堅定了其不愿提起環境公益訴訟的決心。

四、完善我國環境公益訴訟費用規則的構想

為解決目前我國環境公益規則出現的上述問題，筆者認為，首先應將環境公益訴訟費用適用獨立的費用征收標準，然后增加環境公益訴訟救濟性立法，最后設立相應的鼓勵機制。

1. 適用獨立的訴訟費用征收規則

要解決環境公益訴訟案件訴訟費用范圍廣、金額高昂和所導致的訴訟費用預交難的問題，環境公益訴訟案件就必須要適用有別于一般民事訴訟案件的訴訟費用征收規則。

(1)解決訴訟費范圍廣的問題

目前，我國環境公益訴訟案件的訴訟費包含的范圍和由此引發的問題在前文中已經講述，這就要求我們必須遵循實質的公平正義原則，修改環境公益訴訟的訴訟費范圍，對其訴訟費用構成單獨規定[5]。當事人所繳納的訴訟費既包含案件受理費還包括其為推動案件進程所花費的其他費用。根據《辦法》第二十九條的規定，訴訟費用基本遵循“誰敗訴，誰承擔”的原則，除非勝訴方自愿承擔。為解決環境公益訴訟費范圍廣的問題，有以下構想。

在原告敗訴時，必須重新界定并縮小環境公益訴訟在原告方敗訴時的費用范圍，由法院根據原告的申請予以部分費用的減免，盡可能體現環境公益訴訟的公益性。予以減免的部分訴訟費用由國家財政支出、社會捐獻等方式來支持。

(2)解決訴訟費高的問題

案件的受理費是案件進入訴訟程序的門檻，是調節訴訟的杠桿，是抑制濫訴的利器。雖然說環境公益訴訟制度存在濫訴的可能性較之私益訴訟會相對低，但也存在濫訴的可能。而且基于環境公益訴訟的特點，一旦啟動成功會比一般的私益訴訟花費更多的司法資源。《辦法》規定民事訴訟的財產性質案件的征收規則是以分段累計來確定相關案件受理費的，而環境公益訴訟本質上也是民事訴訟的一部分，環境公益訴訟案件也屬于財產性質的案件，因此，環境公益訴訟案件征收訴訟費也可采用分段累計的計算方法，繼續發揮案件受理費征收規則調節器的作用。但是，環境公益訴訟的分段累計必須區別于民事訴訟法中關于私益訴訟的分段累計，必須體現出公益性以及鼓勵提起環境公益訴訟的傾向。

2. 加大司法救濟的力度

環境公益訴訟費用的減免難的原因是自身救濟性立法不足，又不適用于其他的訴訟費減免規則，所以總的來說還是缺乏救濟性立法。

(1)增加訴訟費減免的立法

為了讓提起環境公益訴訟的原告減少“后顧之憂”，我國的環境公益訴訟的原告方目前已被納入訴訟費減免的司法救濟范圍，其同樣適用于申請減免和緩交訴訟費用的規則。根據《環境公益訴訟的司法解釋》第三十三條的規定，目前我國申請訴訟費減免的司法救濟范圍已不局限于自然人，因為在司法實務中可以看到處于訴訟弱勢地位的并不僅僅是自然人，還有環境公益訴訟的原告方，其性質是社會組織。倘若無法“享受”法律賦予的關于訴訟費用減免的救濟權利則無法更好地落實保護環境政策，鼓勵更多有社會責任的組織參與環境公益訴訟的大軍當中去。

但是僅僅由該司法解釋規定對環境公益訴訟的訴訟費進行減免還遠遠不夠，必須要擴大訴訟費減免的其他立法。因為“獨木難成林”，單獨的、概括性的一條立法難以對環境公益訴訟費用的減免實施徹底有效的保障。因此，相關的立法機構要細化環境公益訴訟費用減免的具體要求。

(2)加大援助的力度

為解決我國環境公益訴訟費用現存的一系列問題，必須加大對環境公益訴訟案件的法律援助的力度，鼓勵更多的骨干律師加入法律援助事業。法律援助也不能是完全的無償援助。即使沒有經濟上的報酬，但是也應該有為辦理案件而支出的必要生活費用的補貼，應在立法上明文規定援助應有相應的補貼或者是精神嘉獎，由法院對該部分補貼數額進行認定，再從國家的財政給予補償。在精神層面上，向無償法律援助律師授予相應的榮譽稱號，能很好地激發他們的熱情。如果立法上沒有此規定，長期如此將有損律師援助的積極性。這一份補貼的資金來源，應當由作為受益者的國家代為支付。

3. 建立激勵機制

訴訟案件的原告方在經濟上承擔的是零回報率，而且往往還得承擔敗訴的風險。一旦敗訴，其名譽極有可能遭受損失，所以對于環境公益訴訟的提起組織而言，提起此類訴訟在一定程度上是一件“吃力不討好”的事情。因此，在我國設立鼓勵提起公益訴訟的機制迫在眉睫。當然，除了對提起環境公益訴訟的主體進行獎勵以外，還需要對上文提及的援助主體(無償法律援助律師或其他公益主體)進行嘉獎。

(1)對于提起訴訟的主體的激勵

在我國而言，對于提起環境公益訴訟的主體無論勝訴與否，只要其主觀上沒有惡意訴訟，均應予以一定的物質和精神獎勵。獎勵的資金來源可以從被告的賠償金和環境公益訴訟“資金池”[6]中提取。 “資金池”里面的資金源自國家每年撥付的財政支持、社會組織的捐獻、公民個人的贈與，等等。對于國家撥付資金予以支持的理由，部分學者認為，原告提起環境民事公益訴訟的主要目的在于彌補政府保護環境職能的缺失。因為政府沒有履行好保護公共環境的工作，所以訴訟成本應當由政府進行補償。對于該“資金池”的管理和運營可托付于當地的環保部門或者有一定資質的相關機構。

(2)對于其他主體的激勵

上文已經提及，即使對于參與環境公益訴訟案件的律師和其他推動訴訟進程的主體沒有給予經濟上的報酬，但是只要其參與環境公益訴訟時主觀上秉持的是善良的、為保護人類環境權益奮斗的精神，也應給予一定的生活補貼或者是精神上的嘉獎。給予一定的經濟補貼和精神嘉獎是對其參與環境公益訴訟行為的肯定，是鼓勵其繼續參與環境保護的動力源泉。

五、結語

目前，我國的公益訴訟制度在司法實務操作過程中還未形成系統性的配套制度，在實踐過程中產生了較多問題，特別突出的是公益訴訟費用規則問題。環境公益訴訟的適格主體大多數不能承擔起目前法律所規定的環境公益訴訟的訴訟費用。但是，隨著我國經濟建設、法制建設、政治建設的日益完善，綜合國力的顯著提升，越來越多的人認識到環境權益對于我們國家乃至人類社會的可持續發展的重要性，從而引導越來越多的適格主體拿起法律的武器捍衛環境權益。這就要求我們加快建設和完善獨立的環境公益訴訟的訴訟費制度。具體如下：首先，應該完善相關的制度；其次，設立相應的激勵機制；最后，擴大司法救濟的范圍。同時，必須遵循比較有利于原告方的訴訟費用制度原則，必須體現環境公益訴訟案件與私益案件的不同。這需要社會各界樹立起保護環境的意識，加大對環境污染行為的監督并做好舉報工作；需要黨和國家出臺加大對環境公益訴訟支持的政策；需要法學界的專家和學者集思廣益加大研究的力度，共同努力探索出一條符合中國國情的環境公益訴訟發展之路。相信在不久的將來，我國就可以建立一個體系更加完備的環境保護公益訴訟的配套機制。

[1]周有強.“天價訴訟費”，環境公益訴訟攔路虎[N].工人日報,2017-02-11(5).

[2]莫諾· 卡佩萊蒂.當事人基本程序保障權與未來的民事訴訟[M]. 徐昕，譯. 北京：法律出版社，2000：20-32.

[3]王樹義，羅吉．論我國環境公益訴訟制度的構建——結合《環境保護法》修改的思考[J]．清華法治論衡，2012(2)：85-94.

[4]李斯奇,胡美靈. 公益訴訟費用分擔方式的構建[J]. 中南林業科技大學學報(社會科學版),2014(6):64-66.

[5]李亞琪．淺析新民訴法中的環境公益訴訟費用制度[J]．法制與社會，2014(1)：57-58.

[6]張旭東,彭源. 環境民事公益訴訟費用的最佳路徑探析[J]. 河北工業大學學報(社會科學版),2016(3):71-76.