農業多功能性視角下的生態補償研究

吳春蕾，劉利平，吳天樂

(1.安徽農業大學經濟技術學院，安徽 合肥 230036；2.安徽省農業技術推廣總站，安徽 合肥 230011)

農業多功能性視角下的生態補償研究

吳春蕾1，劉利平2，吳天樂1

(1.安徽農業大學經濟技術學院，安徽 合肥 230036；2.安徽省農業技術推廣總站，安徽 合肥 230011)

農業多功能性越來越受到重視，特別是農業所具有的生態服務功能，基于農業多功能性視角下的生態補償方式就成為社會各界共同關注的焦點.從農業多功能性視角進行生態補償模式分析,在耕地生態補償中,主要是以政府政策為主；而對于森林生態補償來說，最為常見的還是公共支付模式;在跨界流域生態補償中,主要以水質水量為標準進行補償.針對現階段存在的問題，從生態補償責任、推廣生態補償示范項目、生態補償的制度化發展、生態補償機制科研等四個方面提出了建議，以期更好地推進生態補償的發展.

農業多功能性；生態補償；服務；措施

長久以來，人們針對農業認知基本上都局限在經濟方面，即便是針對經濟方面的認知也僅僅是局限于提供原料、農產品等經濟功能方面.近年來，人類在尋求農業經濟功能最大化的進程中，越來越多的生態問題逐步暴露，農村食品安全問題、自然資源過度利用以及生態環境破壞等方面的問題已經成為社會各界共同關注的焦點，越來越多的專家學者開始重新審視農業的具體作用與地位，農業非經濟功能逐漸引起各個國家的重視[1].在全球經濟一體化的趨勢下，發展中國家得以快速發展，與之相對的，生態環境污染情況也在不斷加劇，如何在經濟建設的同時，不危害生態環境，實現經濟與環境協調發展的目標就成為學術界、商界以及政府急需解決的課題，生態補償理念就成為各個國家高度重視的重要內容.

1 相關理念概述

1.1 農業多功能性概述

所謂農業多功能性，指的是農業本身除了提供纖維、食品等基礎商品的功能，還具備文化、生態、社會以及經濟等各個方面的非商品產出功能，比如環境保護、生物多樣性、農村景觀、農村文化傳承、農業休閑與旅游、農村就業與保障、糧食安全、食品安全與動物福利等.

1.2 生態補償概述

總體來說，生態補償是對生態系統所提供的服務給予的一種經濟補償.它的存在有兩個前提條件：首先，它是建立在生態系統自身的功能基礎之上的，由于生態系統自身所具備的功能能夠為相關的經濟主體提供某種服務，才有了為其服務價值補償的可能性；其次，生態補償是建立在人類的經濟活動及其經濟關系基礎之上的，只有相關的經濟主體存在，這種補償才有了建立的必要和可能性，沒有求償的主體，便沒有補償的必要性[2].根據以上對生態補償概念的界定，耕地生態補償是對建立在耕地基礎上的農田生態系統所提供的各種服務給予的一種經濟補償，它建立的基礎是農田生態系統所提供的服務價值.

依照生態補償在內容范疇方面的差異性，主要包含廣義層面與狹義層面的補償概念.廣義層面的生態補償主要是針對環境污染及生態功能方面的補償內容；狹義層面的生態補償，主要指的是專門針對生態價值或者生態功能所進行的補償，涵蓋針對生態環境、生態功能保護工作做出努力的個人、集體.從補償對象的差異性來看，生態補償主要包含直接補償與間接補償.其一直接補償，主要是針對自然環境進行補償，即針對已經損壞的生態環境實施重建保護，針對正在面臨破壞的自然環境實施保護；其二是對人進行的補償，針對與生態環境保護有關的主體實施補償，其主要是采用制度約束，來促使人們的行為變化.

2 農業多功能性視角下的生態補償模式分析

2.1 農業多功能性視角下的森林生態補償模式

從發達國家森林生態系統管理內容來看，其主要包含國際組織項目參與模式、公共支付模式以及市場支付模式這三種.實踐過程中，公共支付模式是使用最為廣泛的一種模式.究其原因，主要在于森林本身所具有的生態價值并不適合市場[3].因此，森林生態效益經營者本身與商品生產者十分類似，利用市場無法獲得理想的報酬以后，最終必然需要國家政策的扶持，即給予“政府干預”.所謂“政府干預”，主要指的是政府通過行政命令的方式，組織計劃性征收，與之相對的法學理論淵源則包含下面亮點：首先，政府干預并不是對經營者森林產權及各類效益價值損害給予對應的賠償，而是通過政府本身所具有的行政權力，對個人或法人在森林資產收益權設置方面進行制約，以此來實現補償目標；其次，雖然集體與政府作為森林資源所有權的主要群體，然而政府則不能獨占采伐經營權或者直接購買，使得政府針對森林所進行的生態補償只可以采用限制性征收采伐經營的行政法律途徑[4].

2.2 農業多功能性視角下的耕地生態補償模式

歐美眾多國家基于多年的農田生態補償實踐，具有極為豐富的耕地生態補償經驗.比如，美國主要采用農地生態付費模式，通過制定資源支付項目，鼓勵休耕、訂立合同以及控制耕地占用流轉等政策，綜合利用行政手段、經濟手段以及法律手段針對耕地進行生態補償.英國主要采用ESA項目，基于英國最低耕作水平標準，把耕地生態補償額度與耕地質量進行聯系，通過行政手段與經濟手段針對耕地進行生態補償[5].

我國在耕地生態補償方面發展相對較晚，人多地少的現實局面直接決定我國必然需要保護耕地.隨著我國社會經濟的發展、工業化進程的加速以及城市化的深入，耕地資源的質量與數量表現為逐年下降的勢頭，已經嚴重威脅我國糧食安全與生態環境方面的發展.基于歐美國家生態補償經驗能夠看出，針對耕地的生態補償模式必然要考慮農業多功能性當中的經濟作用.針對耕地進行生態補償最為重要的目標在于有效保障農產品方面的提供.在有效保障農產品提供的基礎上，進一步考慮生態服務功能方面，實現維護生物多樣性、清潔空氣、有機廢物處理、水資源保護以及防洪等多樣性功能.最后再考慮農業多功能性中的其他功能，由于具體情況存在差異性，所以在耕地生態補償的實踐過程中，側重點也存在差異性.

2.3 農業多功能性視角下的流域生態補償模式

國外眾多國家都較為重視流域生態補償，認為其能夠解決生態環境方面的問題.當中還有許多通過流域生態補償有效保護流域生態系統的例子，比如哥斯達黎加流域采取的PES項目模式，德國易北河流域采用的橫向補償，美國紐約稅務局通過協商制定的流域補償標準與保護責任[6].

國內流域生態補償的措施已經較為成熟，大多數流域生態補償都通過跨徑開展，比如跨區域、跨省等.現階段，我國跨界水源地生態補償方案主要包含基于水質目標考核、統籌考慮水質水量以及專門面向水源地生態環境保護這三種.縱觀上述三種流域生態補償方案，其本質上都在于研究怎么通過經濟激勵體系來達成流域科學、合理利用，但其在具體的補償當中還存在不足，主要體現在以下幾個方面：有關流域生態補償法律法規建設存在滯后性；全國各個地區的流域生態補償標準本身缺乏科學合理的計算措施，并且沒有在流域上下游行政區進行深入的協商，往往是通過政府機構直接制定，本身在自由裁量方面具有較大的空間；補償模式單一；補償標準無法讓人信服.

對比上述不同的流域生態補償方案，基本上都是以農業多功能性當中的生態功能為主.針對現階段生態環境嚴重破壞，水量逐年遞減，水質污染大，如何有效保護水源、水質，做好防洪、保持水土等方面就成為流域生態補償中必須要重視的課題.所以，無論是針對補償標準或者補償目標方面，都應當以為保護并恢復流域生態服務功能作為基礎.

3 農業多功能性視角下生態補償存在的問題

3.1 政府責任不明確

外部性是農業生態功能最為顯著的特征之一，每個人均屬于環境行為的受益者.倘若僅僅是采用農業生產者利用生態系統來進行相應的服務，則會導致資源無故浪費，這就需要政府部門代表廣大人民群眾針對農戶給予相應的補償.雖然我國政府當前已經制定眾多有關生態補償的政策內容，然而從整體層面來看，當前政府還沒有構建農業多功能生態補償體系，政府在當中所具有的責任仍然不夠明確，導致相關工作落實不夠理想.

3.2 補償標準不合理

補償標準不合理是我國農業多功能性生態補償長久以來存在的問題，社會中層出不窮的補償不足、補償款難以對線情況，導致人民群眾與地方政府為生態多功能性保護方面做出的工作無法得到應有的保障，必然會影響人民群眾參與生態保護的積極性.

3.3 缺乏制度監督

當前，針對農業多功能性生態補償，我國還缺乏統一、有效的管理監督機制，因為涉及的地方政府與部門相對較為繁雜，導致監管成本過高，監管效率低下.因為缺乏相應制度規范，導致農業多功能生態補償難以實現“有章可循”、“有法可依”的目標.

3.4 缺乏技術支持

生態價值本身是不能采用貨幣形式來實施衡量的，當前針對環境產生影響的貨幣化、量化技術仍舊不夠完善，再加上有關科研工作方面的支持不足，使得農業多功能性生態補償對象、標準方面的制定均缺乏科學性與技術性，難以滿足相關需求.

4 農業多功能性視角下生態補償的政策建議

4.1 明確政府責任

正如上文所述，由于農業自身的生態服務功能一般無法利用市場來進行實施，因此其還必須利用政府經濟與財政方面的舉措來實施控制.農業生態補償實質上隸屬政府采用的主動干預手段，因此政府干預手段在整個農業多功能性生態補償方面具有至關重要的作用.對補償主體而言，政府部門必須制定對應的財政政策，以此來保障生態補償費用來源，同時還需要構建農業多功能性生態補償體系.對具體補償方案來說，政府能夠采用優化環境獎勵、綜合利用環境獎勵、優惠政策、專項基金以及財政轉移支付等眾多模式.除了財政轉移支付以外，設置農業多功能性生態補償專項基金是政府主要的補償方式.對于基金的設置與運營方面，政府應當避免局限于全額撥付的傳統模式，同時還應當主動研究政府與社會公眾統一設立相應基金模式，保障政府干預可以進一步發揮杠桿效果.比如政府可以采用共建基金、種子基金等模式來進行設置[7].除此之外，明確政府實施主體的責任以后，必須要制定可行的實施手段，同時應當設計針對性的補償流暢與補償標準，使得農業多功能性生態補償得以落實.

4.2 大力推廣生態補償示范項目

基于項目依托，主動建設農業多功能性生態補償示范工程，使得農業多功能性生態補償體系得以實踐開展.具體來說，可以與農民簽訂對應的協議，使得農業多功能性生態補償的范疇更為具體，然后通過設計農業多功能性生態補償的權利義務與實際要求，進一步保障生態補償體系得以有序開展.與此同時，針對示范項目的效益進行評價，能夠不斷總結經驗，進行有效的優化，為我國開展農業多功能性生態補償提供相應的經驗參考.從項目類型來看，農業多功能性生態補償示范工程主要包含兩種，即專項補償與綜合項目補償.專項補償主要包含針對農業廢棄物綜合利用，針對農藥、化肥的減施和不施項目進行補償，比如針對節水農業的補償、畜禽糞便的堆肥利用以及秸稈綜合利用的補償等方面[8].

4.3 促進生態補償的制度化發展

縱觀全球農業多功能性生態補償情況，日本、歐盟以及美國等國家主要是基于法律法規與政策的制定來促進農業多功能性生態補償的發展.這里以日本為例，早在1994年，日本農林水產省便設計了環境保全型推進本部，同時頒布《環境保全型農業推進基本方案》.1999年日本政府頒布《食品、農業、農村基本法》、《持續農業法》、《家禽排泄物法》以及《肥料管理法(修訂)》逐漸形成一套系統、健全的法律法規機制[9].相較于上述國家來說，我國當前在農業多功能性生態補償方面的法律法規與政策存在嚴重的滯后性.當前有關生態補償方面的法律法規，有關農業多功能性生態補償仍舊局限在宣傳性、概念性的制度規定，有關細化的標準制度仍然較為缺乏.這就需要政府及時設計關于農業多功能性生態補償體系的立法與政策，從可行性的角度來進行分析，現階段需要進一步明確農業多功能性生態補償相關的實施細則、發展計劃，并且還需要基于我國實際情況明確規定農業多功能性生態補償機制，通過多方面措施推動我國農業多功能性生態補償事業朝著制度化的形勢發展.

4.4 加大生態補償機制科研力度

相較于其他類型的生態補償研究，我國當前在農業多功能性生態補償科研工作存在較大的滯后性.這就需要基于促進我國農業多功能性生態補償發展的實際情況著手，加強農業多功能性生態補償體系的科研力度，主要包含以下幾個方面的內容：首先，加大農業多功能性生態補償理論方面的研究力度，進一步明確農業多功能性生態補償對應的特征、性質以及功能，為相關政策制定與立法工作提供相應的理論參考；其次，加大農業多功能性生態補償機制的研究力度，主要包含生態補償資金來源、農業多功能性生態補償標準設定、市場補償與政府補償協調、生態補償實施流程與措施以及生態補償以后的責任劃分與監管等方面；最后，加大農業多功能性生態補償基礎科學研究力度，比如建立健全農業多功能性生態補償的評估體系與評估方法，完善農業多功能性生態環境的檢測機制等.

5 結語

上下五千年的歷史進程中，我國都是以農業立國.將近四十年的改革開放，不但促使我國在各個方面實現了跨越式的發展，同時也使得我國農業逐漸從傳統農業朝著現代農業轉變，然而，各種不顧生態環境的粗放式發展，不僅不利于農業的發展，同時也不利于祖國的發展.從長遠發展戰略來看，農業多功能性發展是必然的趨勢，而要想保障農業多功能性發展的順利實現，生態補償不可或缺.這就需要我們重視農業多功能性生態補償，吸收借鑒發達國家在生態補償方面的經驗，通過明確政府在生態補償責任、大力推廣生態補償示范項目、促進生態補償的制度化發展以及加大生態補償機制科研力度，使得農業多功能性與生態補償能夠相輔相成、和諧發展.

[1] 魯莎莎,劉彥隨,關興良.農業地域功能的時空格局與演進特征——以106國道沿線典型樣帶區為例[J]. 中國土地科學,2014,(3):67-75.

[2] 曹俊杰,高峰,孫智勇.農業多功能性視域下發展生態和循環農業問題研究——以黃河三角洲為例[J]. 生態經濟,2014,(6):117-121.

[3] 房艷剛,劉繼生.基于多功能理論的中國鄉村發展多元化探討——超越“現代化”發展范式[J]. 地理學報,2015,(2):257-270.

[4] 劉向華.基于農業生態服務價值內涵的耕地資源社會價值探析——以河南省為例[J]. 農林經濟管理學報,2015,(3):319-326.

[5] 呂一河,馬志敏,傅伯杰,等.生態系統服務多樣性與景觀多功能性——從科學理念到綜合評估[J]. 生態學報,2013,(4):1153-1159.

[6] 孫才志,馬國棟,湯瑋佳.基于虛擬資源-生態要素流動視角的中國農業生態補償機制研究[J]. 水利經濟,2013,(6):1-7.

[7] 楊剛強.我國農業多種功能供給的財政激勵政策研究[J]. 武漢大學學報(哲學社會科學版),2012,(6):123-127.

[8] 熊芳.主體功能區戰略下農業生態價值實現的對策[J]. 經濟縱橫,2016,(9):84-87.

[9] 張燦強,沈貴銀.農業文化遺產的多功能價值及其產業融合發展途徑探討[J]. 中國農業大學學報(社會科學版),2016,(2):127-135.

(責任編校：晴川)

On Ecological Compensation from the Perspective of Agricultural Versatility

WU Chunlei1， LIU Liping2， WU Tianle1

(1.College of Economic and Technology, Anhui Agricultural University, Hefei Anhui 230036, China；2. Agricultural Technology Extension Station of Anhui Province, Hefei Anhui 230011, China)

Multi-functionality of agriculture has become more important, especially the ecological service function, thus ecological compensation in the perspective of multi-functionality of agriculture is the focus by all social circles. The paper studies the ecological compensation model in the view of multi-functionality of agriculture: for the land ecological compensation, the government policy takes the priority place; for the forest ecological compensation, the common one is public payment mode; for the transboundary river basin ecological compensation, the compensation is based on the quality and quantity of water. Based on the existing problems, it offers suggestions on ecological compensation responsibility, popularizing projects of ecological compensation, the institutional development of ecological compensation and the research of ecological compensation mechanism to promote the development of ecological compensation.

multi-functionality of agriculture；ecological compensation；service；measure

2016-12-06

2015年安徽省省級質量工程項目“案例研討式教學法在獨立學院土地資源管理專業課程教學中的探究與應用”(批準號：jyxm707).

吳春蕾(1985— )，女，安徽樅陽人，安徽農業大學經濟技術學院講師，碩士.研究方向：農業資源與環境.

F062.2

A

1008-4681(2017)02-0095-03