我國農村水利工程建設與運行管理體制機制改革研究

趙 愛 莉

(山西水利職業技術學院，太原 030027)

我國是一個發展中的農業大國，特殊的自然和社會經濟條件決定了農村水利在我國農業和農村經濟社會發展中具有特別重要的地位。經過幾十年的發展，我國農村水利事業取得了可喜的成就，為改善農業生產條件、提高農民生活水平、保護農村生態環境做出了巨大的貢獻。

但同時也應看到，目前我國的農村水利工程還面臨著工程老化失修嚴重、建設和管護經費短缺、工程建設質量不高、工程效益能力不足等一系列亟待解決的問題。要想消除這些制約農村水利發展的短板，必須對我國現行農村水利工程建設與運行管理體制機制進行改革創新，建立農村水利工程良性運行長效機制。

1 我國農村水利工程建設與運行管理現狀

目前我國農村水利工程是按照分級管理、統一規劃、政府主導的原則進行建設與管理，各級管理機構設置較為健全，形成了一套比較完善的農村水利建設和管理體系。

1.1 管理體系

我國農村水利工作實行統一管理與分級管理相結合的行政管理體制，在國務院統一領導下分為全國及省、市、縣、鄉級等五級管理體系。同時，與農村基本經濟制度(實行家庭聯產承包責任制)和村民自治組織體系(設立村民小組和村民委員會)相適應，在五級行政管理體系之下還有村民們自發成立的各類群眾性涉水合作組織。

1.2 工程規劃

全國性的農村水利相關規劃由水利部(或會同相關部門)統一組織編制，報由國務院或國家發改委、財政部等部門審批(或印發)后實施。規劃編制工作一般要經過“兩下兩上”等環節：一是全國、省、市、縣自上而下逐級布置規劃編制任務，以及自下而上逐級提交、匯總平衡規劃編制成果，形成全國規劃報告初步成果；二是水利部就全國規劃報告初步成果向各省級水行政主管部門征求意見，各省級水行政主管部門向水利部反饋意見，根據相關意見修改完善后提出全國規劃報告送審成果。規劃審批工作一般要經過技術審查、行政協調、審批等環節。

1.3 項目前期

項目前期工作是農村水利建設項目立項、建設的必經程序和內在要求。根據國家基本建設程序和水利部相關規定，水利建設項目前期工作一般分為項目建設書、可行性研究報告、初步設計報告三個階段；但對于農村水利工程等點多、面廣、量大、單項資金少的面上水利建設項目，項目前期工作可簡化執行。目前，各類農村水利工程項目前期工作都不需要編制項目建議書和可行性研究報告，大多實行初步設計(或實施方案)一階段審批方式，由地方發改或財政部門會同水行政主管部門審批。

1.4 建設投入

農村水利工程建設主要為地方事權，國家層面給予一定的中央投資補助予以支持，剩余部分投資由地方通過多種方式進行配套。總體而言，農村水利工程建設投入管理制度主要有以下兩個特點：一是中央補助投資實行分省切塊下達，各類農村水利工程中央預算內投資補助資金，都分別通過財政專項轉移支付的方式整體切塊下達到各省，由省級有關部門分解落實到具體項目；二是實行差別化的投資補助政策，針對不同類型、不同地區的農村水利工程項目實行差別化的投資補助政策和標準。

1.5 建設管理

近年來，水利部先后印發《關于進一步加強水利工程建設管理的指導意見》(水建管[2009]115號)、《關于加強中小型公益性水利工程建設項目法人管理的指導意見》(水建管[2011]627 號)等一系列指導意見和管理規定，不斷加強和完善水利工程建設管理制度體系。要求嚴格執行項目法人責任制、招標投標制、建設監理制、合同管理制等建設管理“四制”，普遍實行設計變更報備(報批)制度和竣工驗收制度。

1.6 運行管理

2013年，財政部印發《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》(水建管[2013]169號)，針對縣級及以下管理的農村水利工程和其他小型水利工程提出了一系列改革舉措和制度要求。一是明晰工程產權。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，落實小型水利工程產權。二是落實工程管護主體和責任。明確工程產權所有者為工程的管護主體，要求健全管護制度，落實管護責任，確保工程正常運行。三是落實工程管護經費。管護經費原則上由工程產權所有者負責籌集，財政適當給予補助。四是探索工程管理模式。針對不同類型工程特點，因地制宜采取專業化集中管理及社會化管理等多種管護方式。

2 我國農村水利工程建設與運行管理存在的問題

我國農村水利經過幾十年的發展，取得了巨大的成就，探索建立了一套較為有效的管理體制，但由于歷史、體制等多方面的原因，也在實際工作中暴露出諸多問題，如工程老化失修嚴重、缺乏科學的工程建設規劃統籌、建設和管護經費短缺、工程建設質量不高、工程效益能力不足等問題，其主要原因有以下六個方面：

(1)管理主體缺失。部分農村水利工程管理主體缺失，這其中既有長期以來政府重建輕管的認識問題，也有客觀上管理難度大，受益主體的農民缺乏管理的積極性的因素。一是政府長期重建輕管，主觀上不重視。二是工程點多面廣，客觀上難以統一管理。三是產權不明確，農民缺乏管理的積極主動性。

(2)缺乏統一的建設規劃和管理。隨著近年來國家對農村水利建設投入力度加大，涉及農村水利建設的部門有發改、財政、水利、國土等眾多部門，造成大量的重復投資，難以進行有效的工程建設監管。一是多頭立項，建設資金利用效率不高。二是標準不一，增加工程建設難度和成本。三是部門間溝通不暢，難以有效監管。

(3)立項科學性嚴謹性不夠。按照國家、各省有關規定和辦法，農村水利工程有嚴格的立項程序，但是實際操作過程中由于前期準備不足、篩選方法和程序等問題，仍然存在立項不嚴謹，不科學的問題。一是缺乏定量、細化的篩選技術標準和有效的競爭性立項機制。二是勘測深度不夠、調查不徹底，項目前期準備不足。三是缺乏科學的群眾參與制度，群眾意見得不到充分重視。

(4)招投標實施過程僵化。小型農村水利建設點多面廣，施工地點分散，單個工程規模小，投資規模小，建設定額偏低。部分地區工程投實施過程中沒有充分考慮這些實際困難，一刀切要求所有工程均實行招投標制，給工程建設帶來了困難。一是環節費用高，增加建設成本。二是招標周期較長，易耽誤建設工期。

(5)工程建設和管護資金短缺。縣級政府財政壓力較大，嚴重制約著農村水利工程建設和管護的投入，致使部分工程無法按期啟動，開工建設的也很難按計劃竣工驗收，很多農村水利工程主要還是靠受益群眾自行解決。一是建設資金地方配套難，資金不能足額到位。二是管護資金籌措困難，資金缺口巨大。

(6)工程良性運行機制尚未形成。農村水利工程維修養護范圍包括灌溉、農村飲水、排澇、水庫、水保等各類工程設施、設備，數量眾多，但從目前的管護效果來看，大部分工程并不理想。一是農村水利工程產權制度改革尚未到位，管護主體積極性難以發揮。二是缺乏可操作的工程管護考核機制，工程項目得不到及時維修與養護。三是工程管護能力有待提高，工程運行效益低下。

3 我國農村水利工程建設與運行管理體制機制改革的思路

當前是我國水利實現跨越式發展的重要時期，也是我國水利改革全面深入的重要時期，必須貫徹落實習近平總書記新時期治水新思路，堅持“政府主導、兩手發力，統一規劃、分類實施，多方兼顧、突出重點，建管并重、注重實效，因地制宜、尊重民意”基本原則，突出強化宏觀頂層調控與基層服務體系建設相結合，突出發揮政府引領作用與社會共同參與相結合，突出事前制定統一技術標準與事后考核檢查相結合，建立健全農村水利建設和運行管理順暢運行的體制機制，全面推動工程建設與運行管理專業化、市場化和社會化，確保農村水利工程建設和運行的良性發展。

3.1 改革創新框架

農村水利建設和管理體制機制改革的框架初步設計分作3個部分。

3.1.1以“省-市(區)-縣”三級協商為主要特征的行政管理體制

按照“統籌協商安排部署、分部門立項實施”思路，在農村水利分三級建立協商體制。各級要建立協商機構，對農村水利總體規劃、投資規模、投資方向等進行總體協商，統一部署安排。考慮到現階段投資體制，各個部門的資金來源渠道不同，項目類型的復雜性，可在水利部門為主的基礎上，分部門進行實施。這種體制下，一方面可以統籌資金安排，投資重點明確，另一方面可以避免重復投資建設的問題，提高投資效率。如圖1所示。

圖1 政府各部門間的協調關系

3.1.2 以縣為基礎的水利建設管理體制

按照“頂層設計、基礎支撐、事先標準、強化監督”的思路，構建基層農村水利管理體制框架。

①縣水利局組織開展頂層設計，綜合考慮上級部署和全縣實際，牽頭編制全縣總體規劃和有關專項規劃，安排年度投資計劃。②基層水利主體形成基層服務機構、專業服務隊伍、新型社會主體組成的“三駕馬車”，為水利建設提供行政組織、技術和日常管理服務等。③水行政主管部門牽頭制定統一技術標準、統一建設規范、統一實施方案，為農村水利建設提供可依照、可遵循的制度規范，無論是政府部門實施的，還是社會企業投資建設的，也無論是政府部門不同部門實施的，都必須按照統一標準設計、施工。四是政府開展對下級以及各類社會主體的考核、評估、檢查，確保各類主體按照有關規定、標準開展建設和運行管理，確保各類市場主體遵守市場秩序，維護社會公平。

3.1.3以發揮政府主導，社會主體積極參與的建設和運行管理機制

在建設領域方面，建立項目申報-審批-建設-竣工為主要流程的工程建設機制。以政府為主導，吸收社會參與全過程的建設管理，要建立以下五個機制：①政府多個部門共同參與規劃編制；②在項目審批過程中征求社會主體的意見；③擴展資金投入渠道，特別是給社會主體投資提供渠道；④規范項目的組織實施，設計同一的建設標準；⑤監督投資主體建設過程。如圖2所示。

圖2 建設管理機制

在設施管護領域方面，落實管護主體-運行管理-資金補助為主要流程的工程設施運行管理機制。以政府為主導，吸收社會參與全過程的管理，要建立以下四個機制：①明確工程的所有權、管理權、經營權等；②社會主體實施管護過程；③落實項目的運行管理經費；④考核監督。如圖3所示。

圖3 運行管理機制

3.2 實施路徑

農村水利體制機制的改革需要一個循序漸進的過程，按照目前的實際和工作安排，實施路徑分作以下4個階段(見圖4)。

圖4 實施路徑

3.3 保障措施

為配合完善上述改革思路，結合農村水利工程建設和運行管理改革重點任務，提出改革保障措施如下：

(1)建立政府主導、社會參與的工程建設管理體制。以轉變政府職能為指導方向，在現有體制基礎上建立或重構農村水利工程建設管理體制，強調政府主導和社會參與，明確相關管理主體的權限、責任和義務。

(2)建立財政主導、多元籌資的工程投融資體制。積極采用調整財政支出結構、擴展資金渠道等多種方式做好各級財政投入在農村水利建設中的主導作用；采取讓渡收益、水價改革、稅收優惠等多種手段，鼓勵和吸引社會資本參與農村水利工程的建設和運行管理；支持農民以“先建后補”或“民辦公助”等方式參與小型農田水利工程建設；引導金融機構進行產品創新，從信貸、保險等多方面支持農村水利工程建設的發展。

(3)建立法人負責、統分結合的工程組織實施方式。根據農村水利工程的不同項目類型、規模及分布特點等，以建管一體的原則組建項目法人，全面負責項目的組織實施；因地制宜，根據項目類型、大小等特點利用獨立、委托、打捆的辦法靈活應用招標投標制；完善合同制和監理制，確保工程建設進度、質量和安全。

(4)建立產權明晰、責任明確的工程運行管理體制。以省水利廳為主，負責制定相關的管理制度、政策和標準，各級水行政主管部門細化和落實具體的實施辦法；根據工程設施的規模、使用年限、完好狀況等，合理評估工程資產，并發放產權證書；根據不同農村水利工程類型、規模、性質等明確管理權和使用權，切實落實工程管護責任。

(5)建立社會化、專業化、市場化的多種工程管護模式。因地制宜采取專業化集中管理和社會化、市場化管理等多種管護方式；從“以事定費”逐步過渡到政府委托購買或競爭購買的政府購買水利公共服務模式；通過承包、租賃、股份合作等對小微型農村水利工程實施市場化模式；組建用農民水合作組織對村內聯戶、村集體興建或跨村工程實現自管模式。

(6)建立穩定可靠、使用高效的工程 管護經費保障機制。嚴格下達落實農田水利資金，為農村水利工程管護經費提供基礎財政保障；建議設立農村水利工程水價附加，作為農村水利工程運行維護的重要資金補充渠道；通過開展多種經營、分成工程經營權轉讓收益、鼓勵社會捐助等多種方式拓展工程管護經費籌集渠道，彌補工程管護經費的不足。

(7)建立獎懲分明、科學考核的工程管理監督機制。制定科學、可行的農村水利工程管理考核評價指標體系，并以此制定農村水利工程管護的獎懲辦法；堅持行政監督和社會監督并舉，常態化農村水利工程建設與運行管理情況的審計和問責，利用各類公眾平臺公開、公布有關資金使用情況，接受社會監督。

4 結 語

農村水利建設和管理體制機制改革是一項系統性、前瞻性和綜合性工程。只有遵循正確的指導思想，堅持基本原則，結合農村水利工程建設和運行管理改革重點任務，綜合考慮體制改革的基本要求，統籌各種復雜關系融入發展的總體框架，提出實施路徑和切實有效的改革措施，才能實現體制改革的目的，形成農村水利建設和運行管理順暢運行的體制機制，推動工程建設與運行管理專業化、市場化和社會化，確保農村水利工程建設和運行的良性發展。

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[1] 龔孟建. 社會學視野下農村水利工程管理制度改革研究[J]. 中國農村水利水電，2008,(5).

[2] 何壽奎，李軍毅，洪 迪. 小型農村水利工程建設發展機制探討——以重慶部分區縣為例[J]. 節水灌溉，2013,(1).