棉花支持政策對新疆節水灌溉發展的影響

毛德敏，李曉飛，劉維忠

(1.新疆農業大學經濟與貿易學院，烏魯木齊 830052；2.新疆農業職業技術學院，新疆 昌吉 831100；3.新疆水利水電勘測設計研究院勘測總隊，新疆 昌吉 831100)

新疆作為國家優質棉生產基地和最大的商品棉生產基地，棉花總產、單產、調出量等已連續21 a位居全國首位。新疆約有50%的農戶( 其中70% 為少數民族) 從事棉花生產，農民純收入的1/3來自植棉收入。棉花種植業已經成為新疆農業發展的主導產業，在促進新疆經濟發展和農民增收中發揮了重要作用。2014年新疆棉花總產量為451 萬t，占全國棉花產量的73.2% ，棉花生產在全國占有絕對優勢，形成了“中國棉花看新疆”的局面。新疆棉花戰略地位的形成受益于各種政策對棉花生產的支持。

1 棉花支持政策概述

1.1 棉花良種補貼政策

我國從2007年開始對棉花種植實行良種補貼政策，補貼標準為225 元/hm2。新疆按照國家要求制定了《2007年新疆維吾爾自治區棉花良種推廣補貼項目實施方案》，對使用優質良種的棉農給予良種補貼。到2009年新疆棉花良種補貼已實現全覆蓋，棉花良種補貼政策的實施有利于促進棉花產業穩定發展和農民持續增收，對農戶擴大棉花種植面積和提高產量起到了一定的推動作。據張杰等(2012年)調查結果顯示，46.94%的農戶認為使用良種可以提高產量，64.29%的農戶表示“在現有補貼標準下愿意擴大種植面積”[1]。新疆棉花種植面積占比由2006年的28.61%提高到2010年的30.12%，棉花產量占比由35.52%提高41.59%，這說明棉花良種補貼政策對促進棉花生產取得了良好效益。

1.2 棉花保險政策

新疆屬于自然災害頻發地區，給農業生產帶來極大風險，棉花種植也不例外。早在1982年開始，中國人民財產保險公司就開辦了棉花保險業務，但是由于保障程度且保費相對較高，農民投保積極性不高。2007年國家對農業保險保費進行補貼試點，新疆制定了《新疆維吾爾自治區政策性農業保險保費補貼管理暫行辦法》，按照規定，投保人只需承擔20%的保費，其余由財政補貼，這大大減輕了農民的負擔。農業保險補貼政策的實施使新疆棉花保險得到快速發展，參保面積和參保率不斷提高。截至2014年7月底，新疆棉花保險承保面積已達到173.2 萬hm2，參保率為90%，棉花保險單位平均保險金額由2011年的9 000 元/hm2，增加到2014年的1.284 萬元/hm2，保障程度大幅提高[2]。事實證明，對棉花保險保費進行財政補貼，有效促進了農民參保的積極性，同時也推動了新疆棉花生產。

1.3 棉花臨時收儲政策

2010年，國內棉花價格在經歷了 “過山車”式的漲跌后，為了穩定棉花價格，保護農民利益，從2011年開始我國實施了為期3 a的棉花臨時收儲政策，即“棉農種多少，國家收多少”[3]。棉花臨時收儲期間，籽棉平均收購價格在8.4～9 元/kg，基本保持穩定，棉農種棉收益得到保障，提高了棉農種棉的積極性。由于棉花臨時收儲政策的實施，新疆棉花種植面積由2010年的146.06 萬hm2增加到2013年的171.83 萬hm2，增長了17.64%，產量由2010年的247.9 萬t增加到2013年的351.8 萬t，增長了41.91%。同時，棉花面積與產量占全國的比重也由2010年的30.12%和41.59%提高到39.54%和55.85%(見表1)，占據了全國棉花產量的半壁江山。

表1 2006-2014年新疆與全國棉花生產情況

注：數據來源于新疆統計年鑒和中國統計年鑒。

1.4 棉花目標價格補貼政策

2014年棉花目標價格補貼政策開始在新疆試點，取消棉花臨時收儲政策，政府不再干預棉花市場，棉花價格由市場供求決定。當棉花市場價格低于目標價格時給予棉花生產者相當于目標價格與市場價格差價的補貼。新疆地方實行“面積+交售量”的補貼方式，即60%按種植面積補貼 ，40%按籽棉交售量補貼。從2014年棉花目標價格補貼政策實施情況來看，補貼在一定程度上保證了棉農收益[4]，促進了棉花下游產業發展[5]，對穩定新疆棉花生產、提高棉花品質和推動種植業結構調整起到了積極作用。據黃季焜等(2015年)人調查顯示，“如果2015年取消目標價格政策”，有53%的農戶表示將會減少棉花種植面積[5]。受益于棉花目標價格政策實施，2015年新疆棉花產量相對穩定，為350.3 萬t，全疆調減棉花種植面積34.06 萬hm2，種植業結構得到進一步優化。

1.5 信貸政策

農業的發展離不開金融的支持，近幾年新疆涉農金融機構也出臺了服務“三農”的信貸政策，加快了服務“三農”的步伐。全疆涉農貸款余額由2007年的1 100.58 億元增加到2014年的5 451.3 億元，增長了近4倍。涉農貸款投入的增加帶動新疆第一產業產值增長了1.45倍，農民家庭經營收入比2007年翻了近一翻，有力推動了新疆農業經濟的發展和農民增收。其中新疆農村信用社以“立足農村，服務三農”為宗旨，充分發揮了其支農主力軍的作用，2014年涉農貸款余額比2007年的增長了10倍，高于全疆涉農貸款增速。截止2015年6月末，涉農貸款余額為994.56 億元，占全部貸款余額的84.91%，其中農戶小額信用貸款余額184.25 億元，農戶聯保貸款余額300.55 億元(見表2)，為農業發展提供金融支持。同時農村信用社和農業銀行是棉花種植貸款的主要供給者，兩家金融機構提供的棉花種植貸款占全疆棉花種植貸款的70%以上，有力促進了新疆棉花生產規模的擴大和機械化水平的提高。

新疆棉花生產形成現在的規模與產量，除了上述政策的支持外，節水灌溉技術的應用也起到了十分重要的作用。由于新疆全年降水量僅有150 mm，而年均蒸發量達到1 500～3 000 mm，氣候干旱，降水稀少，是我國典型的干旱地區[6]，農業灌溉用水占到全部用水量的95%，沒有水就無法進行農業生產。面對農業灌溉用水居高不下和新疆水資源緊缺的矛盾，盡快全面推廣高效節水灌溉技術，擴大農業節水灌溉面積，對緩解新疆用水矛盾和促進社會經濟發展十分重要。棉花作為新疆重要的經濟作物，也是種植面積僅次于糧食的農作物，必然成為農業節水灌溉的重點。因此，新疆針對棉花種植一系列政策的實施，也有利于促進新疆節水灌溉的發展。

2 新疆農業節水灌溉取得的成效

新疆是典型的“綠洲經濟、灌溉農業”，“水利是實現新疆跨越式發展和長治入安的基礎性工程，水利興則新疆興”。因此，新疆政府高度重視水利建設，尤其是發展高效節水項目，并從政策上給予一定的引導與支持。 例如，2008年新疆做出大力發高效節水的決定， 2009年出臺對高效節水的耕地進行財政補貼政策，補貼標準為1 500 元/hm2；2012年把農業高效節水灌溉工程納入自治區重點民生水利工程之中，將補貼標準從3 000 元/hm2提高到4 500 元/hm2[7]。同時還制定出臺了《自治區農業高效節水灌溉工程標準化、規范化建設及運行管理辦法》、《自治區高效節水示范區建設項目管理辦法》等政策。

表2 新疆涉農貸款與全部貸款情況

注：數據來源為新疆金融統計60年、新疆統計年鑒和人民銀行烏魯木齊中心支行。

在這一系列政策的推動下，2009-2013年，中央和新疆財政共投入財政資金55億元用于高效節水建設，帶動各方面累計投入180多億元，高效節水灌溉面積增加到 164.67 萬/hm2。節水灌溉農作物品種由單一的棉花逐步擴大到番茄、辣椒、打瓜、小麥、玉米等，高效節水灌溉技術的應用使農作物平均每公頃水費下降了120 元，肥料節省150 kg，人工成本節省750元[8]；帶動棉花等經濟作物增收1.050 萬元/hm2[7]。 2014和2015年新疆高效節水灌溉面積新增20和20.13 萬hm2，全疆高效節水灌溉面積累計達到204.8 萬hm2，占灌溉總面積的43%，農業灌溉水有效利用系數由2010年的0.48提升到2015年的0.52[9]。農業高效節水工程的建設有利于緩解新疆水資源緊缺問題，促進新疆新水資源可持續發展。

3 棉花支持政策對新疆節水灌溉的影響

為了進一步說明棉花支持政策對新疆節水灌溉發展和影響，本文把上述棉花支持政策分為兩類，即財政支農政策和信貸支農政策。分別用財政支農投入X1和涉農貸款X2表示財政支農和信貸支農的力度，用節水灌溉面積Y表示新疆節水灌溉發展情況。以下就以X1、X2分別作為解釋變量，以節水灌溉面積作為被解釋變量，分別研究財政支農政策和信貸支農政策對新疆節水灌溉的影響(見表3)。

3.1 財政支農政策對新疆節水灌溉發展的影響

新疆從“九五”期間就開始實行農業節水灌溉建設，其建設資金主要依靠中央和地方財政資金，由于投入資金有限，農業節水灌溉進程發展緩慢。從表3可以看出，直到2006年以后，高效節水才得到快速發展并形成一定的規模，這期間財政資金的投入起到一定的推動作用。為了分析財政投入對農業節水灌溉建設的影響，本文用農林水事務財政支出近似代替財政支農投入X1，用節水灌溉面積Y代替農業節水建設的效果,對節水灌溉面積和財政支農投入做散點圖(見圖1)。

從節水灌溉面積與財政支農投入散點圖來看，節水灌溉面積與財政支農投入大致呈線性關系，計算其相關系數r=0.913 8，說明節水灌溉面積與財政支農投入之間呈較高的線性相關關系。由此，節水灌溉面積與財政支農投入的關系初步確定為一元線性回歸模型見下式。

表3 節水灌溉、財政支農投入與涉農貸款情況

注：數據來源于新疆統計年鑒和新疆金融統計60年。

圖1 2001-2014年新疆節水灌溉面積與財政支農投入散點圖

Y=C+X1+μi

(1)

用運Eviews7.2對軟件對模型式(1)進行普通最小二乘法回歸，估計結果如下：

Y=135.845 3 + 0.252X1

t=(18.492 3) (7.794 5)

P=(0) (0)

R2=0.835 1

(2)

從以上回歸方程看，R2=0.835 1,說明回歸方程的擬合優度需有進一步提高。因此，對式(1)兩邊分別取對數后，再進行普通最小二乘法回歸，結果如表4所示。

表4 財政支農政策與新疆節水灌溉實證分析結果

根據分析結果，得到回歸方程為：

logY= 4.300 1+0.188 7 logX1

(3)

從實證分析結果看，式(3)的R2比式(2)明顯提升，因此選擇式(3)作為回歸模型。R2=0.937 7說明模型整體擬合優度較好，即解釋變量“財政支農投入X1”對被解釋變量“節水灌溉面積Y”絕大部分差異做出了解釋。財政支農投入每增加1%，會促進農業節水灌溉面積增加0.19%。也就是說財政資金對農業的投入會帶動農業節水灌溉發展。

3.2 信貸政策對新疆節水灌溉的影響

由于涉農貸款數據中，2011年以前的數據取值農業貸款，與2011年后涉農貸款口徑不同，同時2011年我國開始實行棉花臨時收儲政策，因此在研究信貸政策與新疆節水灌溉的關系時引入了一個虛擬變量，以研究臨時收儲政策前后信貸政策對新疆節水灌溉的影響。構建模型如下：

Yt=α0+α1Dt+β1Xt+β2DtXt+μt

(4)

式中：Y為節水灌溉面積；X為涉農貸款；D為虛擬變量。

(5)

用運Eviews7.2軟件進行回歸分析分析，結果如表5所示。

表5 信貸支農政策與新疆節水灌溉實證分析結果

對上述回歸結果進行顯著性檢驗時發現，在顯著水平α=0.001，查t分布表中自由度為9(n-k-1=9)的相應臨界值，得到t0.000 5(10)=4.781，可見模型中所有變量的t值都大于該臨界值，說明解釋變量通過了顯著性檢驗。查F分布得到臨界值F0.05(4，9)=3.63，模型中的F=44.05>3.63，且F統計量對應的概率為0，表明模型整體顯著。因此回歸方程為：

Yt=95.579+0.295X2t+168.985Dt-0.303X2Dt

(6)

臨時收儲政策前：

Yt=95.579+0.295X2t

(D=0 2001

(7)

臨時收儲政策后：

Yt=264.574-0.008X2t

(D=1 2011≤t≤2014)

(8)

從上述結果來看，在棉花臨時收儲政策實施前，金融機構對涉農貸款供給的增加，有助于新疆節水灌溉的發展，涉農貸款每增加1億元，會促進節水灌溉面積增加0.295 萬hm2。在2011年之前，棉花種植比較收益較高，激發了農民種棉的積極性，農民為提高產量會增加對棉花種植的投入，這其中包括對棉田節水設施的投入，因此涉農貸款的增加促進了節水灌溉面積的擴大。而臨時收儲政策實施后，涉農貸款對農業節水灌溉的促進作用不明顯，反而略有下降。可能的原因是在臨時收儲期間棉花價格相對穩定，促進棉花種植面積擴大，同時棉花種植成本尤其是人工成本卻年年攀升，為了節省投資，農民對新擴大的種植面積減少節水投入；另外，大部分農戶認為節水灌溉的應用不是棉花增產的關鍵因素，因此在棉花收益有保障的情況下，農戶為選擇最小投入可能會放棄節水投入。節水灌溉是農業生產諸多投入要素之一，綜合考慮來看，涉農貸款主要用于對農業生產的投入，因此整體上還是對節水灌溉有一定的促進作用。

4 促進節水灌溉發展的政建議

2016年中央1號文件提出要“把農田水利作為農業基礎設施建設的重點”，“大力開展區域規模化高效節水灌溉行動，積極推廣先進適用節水灌溉技術”。新疆是典型的“綠洲經濟、灌溉農業”，“水利是實現新疆跨越式發展和長治入安的基礎性工程，水利興則新疆興”。作為種植面積最大的農作物-棉花，有責任也有義務承擔農業節水灌溉的重任，因此，本文從棉花支持政策角度提出以下建議。

(1)增加財政對棉花生產的支持力度。一是提高棉花良種補貼標準，由目前的225 元/hm2提高到450 元/hm2，增加棉花良種實際使用率；二是加快棉花高產示范田建設，充分發揮示范效應，帶動農業節水灌溉技術的推廣和應用；三是提高棉花保險的保費補貼標準，降低農戶承擔比例，讓棉花保險投入常態化；四是增加農資綜合補貼和種棉補貼以鼓勵棉農增加對棉花的投入以增加產量。五是完善棉花目標價格補貼政策使棉農種棉收益得到保障。棉花生產需要投入許多生產要素，依據生產理論，單憑某一生產要素投入的增加不會使產量一直上升，只有各生產要素之間達到最優配比，才會實現生產者利益最大化。因此加大財政對棉花生產各個環節的支持力度，才能充分發揮各生產要素的綜合效果，實現棉花增產，農民增收，節水增效。

(2)增加金融對棉花生產的支持力度。2015、2016年中央1號文件連續兩年提出推動金融資源向農村傾斜。新疆有一半的農民從事棉花生產，從土地承包費、農機具、種子、肥料、地膜等農資到田間管理、棉花采摘等都需要金融支持；農戶擴大棉花生產規模、改進種植技術也需要金融支持；現代化的農業生產及產業化發展更需要金融支持。因此，各金融機構應積極轉變經營觀念，主動服務于農村市場。一是積極創新金融產品與服務，特別是針對棉花種植大戶、家庭農場與農民合作社等新型經營業主體的金融需求，可以提供“量身定制”的產品；二是拓寬抵押物的范圍，積極開展土地承包經營權、宅基地使用權、水權、大型農機具等抵押貸款和融資租賃服務，解決農戶貸款難問題；三是與保險、擔保機構、產業龍頭企業合作，開展“銀行+保險”、“銀行+擔保機構”、“銀行+企業+農戶”等貸款方式，降低信貸風險；四是加快新型金融機構、民營銀行的建設步伐，鼓勵其在農村地區設立營業網點，增加農村地區的資金供給；五是利用“互聯網 + 農業”和農村電子商務發展的契機為農戶提供線上、線下信貸服務。金融在推動棉花種植由傳統種植模式向規模化、現代化種植模式發展的同時，必定要實現農業節水灌溉，促進新疆節水灌溉向信息化、智能化的方向發展，提高農業用水利用率，有效緩解農業用水緊缺問題。

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