美國為何這么看重對外援助？

本報駐美國特派記者　高石　本報記者　谷棣　李萌 ●丁雨晴

“這份預算案，一來國會就死。”這是美國共和黨參議員格雷厄姆對于特朗普提升軍費、削減國務院和對外援助預算的做法撂下的狠話。當地時間3月16日，美國白宮公布2018財年聯邦政府預算綱要報告，提議將國防預算增加10%，削減國務院、非軍事援助部門國際開發署和財政部國際項目的預算28.7%。這份預算案最早在2月底被披露出來時就引發了軒然大波。美國政界人士紛紛表示，削減對外援助的話，“美國軟實力會受傷”，也就是在這個背景下有了格雷厄姆“到國會即死”的說法。包括美國中情局前局長彼得雷烏斯在內的121名美國退役軍官已聯名上書美國國會，呼吁為對外援助預算“圍上柵欄”。他們說，這些發展機構“對防止沖突和減少需要將我們的軍隊置于險境的狀況都至關重要”。雖然這份預算案最終要由國會批準才能生效，但美國各界仍十分緊張特朗普削減對外援助的計劃，由此可見其重要性。那么對外援助對于美國來說，究竟發揮了怎樣至關重要的作用？

是第一，也是倒數第一

美國有線電視新聞網（CNN）從美國國際開發署和世界銀行等機構獲取的數據顯示，2015年美國對外援助預算430億美元，其中經濟援助340億美元，軍事援助87億美元。對外援助約占美國聯邦預算的1.1%，占美國GDP總量的0.24%。2017年度預算期間，美國20個政府機構計劃在全球超過100個國家提供365億美元的對外援助。

中國社科院世界歷史研究所博士后孫明霞對《環球時報》記者介紹說，在對外援助領域，美國的影響力是其他國家無法比擬的。作為對外援助領域權威機構經合組織發展援助委員會的重要成員，美國外援金額在該組織一直占有很大比重，相關文獻資料顯示，1950年至1968年，該比例均在50%以上；1974年以后長期維持在20%至30%之間；1991年到2000年間降至10%到20%之間；2001年以來回升至20%以上。

美國國際開發署的數據顯示，2015年接受美國援助最多的國家是以色列，得到的援助資金為31億美元。以色列、阿富汗、埃及等10個受美國援助最多的國家，受援資金約占美國當年對外援助總額的1/3。

美國也是人道主義危機中遙遙領先的最大捐助國。聯合國人道主義協調辦公室官員表示，僅在2016年全球各地支出的221億美元緊急援助中，美國就占29%。

對于特朗普新預算案上的變化，首先感受到“刺骨冷風”的便是一些國際組織和人道主義機構。“美國對外援助政策的轉向來得正不是時候，可以說沒有比現在更糟糕的時刻。”國際慈善組織和人道主義機構相關人員接受CNN采訪時說，目前，全世界的難民人數超過自二戰結束以來的任何時刻。聯合國難民署的數據顯示，如今全球約有6500萬人流離失所。許多人紛紛逃離敘利亞和伊拉克等國；與此同時，南蘇丹、尼日利亞北部、也門和索馬里正受困于饑荒。僅在這4個國家，就約有2200萬人急需援助。

在經合組織的定義中，對外援助并不包括軍事援助和對發達國家的援助。根據該組織的數據，美國2015年的對外援助金額是310億美元，遠超排在其后提供將近200億美元援助的英國和德國。不過就對外援助占國民總收入的比例來看，美國是經合組織中“最摳門”的，該比例僅為0.17%，不到經合組織國家平均數值0.38%的一半，遠低于最慷慨的援助國瑞典（援助額為70.9億美元，比例高達1.4%）。

不到軍費4%，但對國家安全影響極大

美國《波士頓環球報》稱，特朗普之前的三任美國總統中，小布什是表現最好的援助者。在其任內，華盛頓開啟了以美國為首的抗擊艾滋病和瘧疾的行動，拯救了數百萬人的生命。

“冷戰期間，對外援助作為實現美國冷戰目標的工具，在支持反共國家內部穩定和經濟發展方面發揮了重要作用。”孫明霞接受《環球時報》采訪時說，隨著冷戰結束和美國國內對援助效果的不斷質疑，對外援助作為美國外交政策工具的重要性大大降低，其間援助機構還經歷過撤并風波。小布什上臺后，大幅增加對外援助數額，增設援助機構，而且提升其在美國外交政策中的地位。在2002年出臺的《美國國家安全戰略》中，小布什多次提到發展的字眼。

“對美國來說，削減對外援助預算節省下來的資金微乎其微，但對全球各地眾多窮人的傷害是巨大的。”聯合國高級顧問、哥倫比亞大學地球研究所所長杰弗里·薩克斯在《波士頓環球報》撰文說，在聯邦預算中僅占1%，不到國民收入0.25%，不及所有軍費支出（包括國防部支出、情報機構支出、核武器項目、老兵支出等）的4%……然而，此舉將使美國遭受重創，這不只是這個國家的靈魂和道德標準的問題，還將破壞就業崗位和國家安全。正如國防部長馬蒂斯擔任中央司令部司令時所言：“如果你們不給國務院充分撥款，那么我就需要購買更多軍火。”許多美媒提及，國防、外交和發展（開發）是國家安全的三大支柱，“縮短這三條腿中任何一條都將嚴重損害美國國家安全”。

“就應對各種挑戰而言，對外援助發揮的作用不比軍事行動小。”曾在2014年至2017年任美國國際開發署中東局副助理局長的莫娜·亞庫比安認為，“21世紀的危機很復雜，這些問題沒有單獨的軍事解決方案”。美國《外交政策》雜志說，特朗普聲稱目前的國家安全第一要務是摧毀極端組織“伊斯蘭國”（IS）,“美軍在打擊該組織的軍事行動中沖鋒陷陣，但在被解放的地區，發揮關鍵作用的是美國國際開發署、聯合國等”。美國中央司令部司令約瑟夫·沃特爾曾在參議院軍事委員會舉行的聽證會上強調，在中東地區，重建、人道主義救援、政治和解等工作必須隨著軍事行動得到相應的進展。這些地區只有恢復穩定、防止權力真空的再現，才能減少美軍需要再次回來抗擊“伊斯蘭國2.0”的可能性。以教育為例，美國國際開發署等機構正在幫助確保敘利亞難民的孩子能夠接受教育，這樣才能讓這些兒童不會陷入絕望，再次萌發極端主義思想，“這種做法不僅符合道義，也十分聰明”。

他只是不重視軟實力？

軟實力，這是美國各界反對特朗普預算案時，另外一個說得最多的詞。在表示“預算案到國會就死”時，參議員格雷厄姆說：“這種預算摧毀美國的軟實力，將我們的外交人員置于險境，這不會有任何出路。”

莫娜·亞庫比安在其文章中特別提到了中國，“特朗普預算案的愚蠢之處尤其在于，美國削減對外援助時，中國正加大力度，為遍布亞洲和非洲的重要發展項目提供融資。中國或許已成為世界上最大的對外援助國。”哪個國家將在下一場全球危機中獲得外交支持，中國還是美國？哪個國家的公司將贏得下一輪主要基礎設施項目？亞庫比安反問道。

這個話題在美國網站上引發了讀者的激烈討論。在《外交政策》網站的相關文章下面，有人留言說，“對美國而言，削減對外援助等同于將地緣政治影響力拱手讓給其他國家”。該網民稱，他曾在柬埔寨生活4年，“親眼目睹過在金邊的一家醫院停車場上，停滿了來自中國的嶄新救護車，它們正隨時被用來幫助這個國家的病人。柬中兩國關系從未像現在這么穩固；柬首相洪森的一些表態向中國傾斜，經常對美國外交官的抗議置若罔聞。我們國家遠離需要幫助的國家不僅有悖于道德，也是政治上的蠢行”。另一名讀者稱，“美國的對外援助比例遠低于其他發達國家，軍費卻在世界上遙遙領先，這有什么用？我們擁有那么多航母，而世界上絕大多數國家一艘都沒有！軟實力比這些航母便宜，而且幾乎不會起相反作用”。

中國社科院美國研究所研究員倪峰告訴《環球時報》，美國對以色列等這樣的地區大國，以及對很多非洲窮國的援助幾乎都帶有附加條款，以滿足美國的利益，包括推行美國倡導的人權和價值觀。他表示，削減對外援助會影響美國的國際形象，甚至給它與一些國家的關系帶來負面影響，這些國家可能抱怨“過去給，現在卻不給”。美國建制派抵制新預算案，其實是擔心此舉毀了美國推廣美式價值觀和承擔義務的外交根基。不過特朗普對這一套不感興趣，他在競選期間說過，美國在阿拉伯世界推廣民主沒搞成，而且還搞亂了。“孤立主義”情緒下，他寧愿埋頭搞美國的建設。

“特朗普并非刻意去削減對外援助，而是他不重視外交力量，不重視軟實力，因此作為外交政策的一部分，對外援助受到影響。”一名中國學者對《環球時報》分析說，大幅度削減對外援助費用在美國歷史上并不少見，但削減外交領域支出的做法很罕見。▲