大氣污染治理中公私合作的國外經驗及借鑒

王茹++孫建麗

摘 要：大氣污染治理，僅僅依靠政府的力量是不夠的，需要公共部門與私人部門通力合作，國外在大氣污染治理中的公私合作經驗，值得我國學習和借鑒。本文選取了美國、英國、新加坡與日本四個國家，他們的經驗分別是：充分利用市場機制，鼓勵民間參與和“污染者付費”原則，3P網絡部門，環境稅、科技支持和訴訟制度。對我國的借鑒是：完善公私合作的法律法規，成立公私合作的專門機構，對污染源精細化的分類和充分利用市場機制。

關鍵詞：大氣污染治理 公私合作 公共部門 私人部門

一、引言

國際標準化組織將大氣污染定義為“由于人類活動和自然過程引起某種物質進入大氣中，呈現出足夠的濃度，達到了足夠的時間并因此而危害到人體的舒適、健康和福利或危害了環境的現象”。大氣污染由于其存在時間長、流動性大、治理困難等特性，其治理是長時間、跨區域、跨部門的過程，單純依靠政府的力量不能夠有效治理，因此要利用私人部門的力量，也就是公私合作。許多學者和機構探討了公私合作的定義，但目前還沒有官方的定義，本文主要采用了歐盟委員會的定義，“公私合作是指公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統上由公共部門提供的公共項目或服務”。[1]在我國，2010年國務院“新36條”中明確提出“鼓勵和引導民間資本”參與基礎設施建設，由此可以看出公私合作的重要性。但是公私合作引入我國的時間較短，發展還很不完善，要學習國外的先進經驗。

二、國外先進經驗總結

美國加州和英國倫敦都曾發生過嚴重的霧霾事件，日本曾爆發過大型的公害事件，這些大氣污染問題都被成功解決，新加坡因良好的空氣環境被稱為“花園城市”。這四個國家在進行大氣污染治理時，都進行了公私合作的有益嘗試，有了成功經驗。因此本文主要選取這四個國家的大氣污染治理經驗進行分析。

（一）美國：充分利用市場機制

美國在大氣污染治理的過程中，充分利用了市場機制，即對企業頒發排污許可證和進行排污權交易。美國大氣污染治理的排污許可證制度設計嚴密，分類細致。針對不同的污染源有不同的排污許可證，因此針對性和可操作性都很強，對于新建或改建的固定污染源，如果常規大氣污染物（六種常規大氣污染物是顆粒物、一氧化碳、臭氧、二氧化硫、氮氧化物和鉛）排放量超過一定值，新建或改建之前需要取得建設許可證。同時，建設許可證分為兩大類，針對達標區的PSD許可證與針對未達標區的NSR許可證。針對已存在的現有源，如果常規大氣污染物排放量超過一定值，需要取得運行許可證。許可證有一套完善的體系，包括污染源的所有者、排放的污染物名稱與數量、各種污染源應達到的排放標準、達標實施計劃、采取的治理措施、監測、記錄與報告等內容。排污權交易的原理是，在一定區域內，政府通過科學的預算，首先確定該地區污染物排放的總量，為各個企業制定相應的排放指標，然后通過發放排污許可證的方式授予排污單位排污權。[2]企業獲得排污指標后，可以先規劃污染物的數量，將本企業的污染物控制在標準范圍之內，若有剩余指標，可以高價賣給其他排污量多、指標不夠用的企業，政府不參與企業買賣指標的過程，市場機制使然。

（二）英國：鼓勵民間參與和“污染者付費原則”

英國政府在中央層面負責環境事務的機構是環境、食品與農村事務部（DEFRA），其主要職責是立法，不負責環境政策的具體執行。在地方層面，“地方空氣管理”（LAQM）負責地方的環境事務，以及與各地方的環境組織或環保群體進行合作，共同參與到大氣污染的治理中。同時，DEFRA也會通過多種方式鼓勵私人部門的參與，比如由英國皇室授予某些積極出色的組織或團體“準官方”的地位和“皇家”的稱號，或者通過強有力的補貼政策支持環保組織的活動或者環保科學的發展，如皇家鑄幣局的實驗師錢德勒教授進行的倫敦居民住宅煤煙成分的研究[3]。另外，英國政府對企業采用了“污染者付費”原則，要求所有的污染者對其造成的污染直接或間接支付費用，并有責任進行治理，也就是我們常說的“誰污染誰付費”原則。企業若不遵守這一原則，會受到更加嚴厲的懲罰。此外，英國政府支持民間環境團體的發展，包括一些國際環保組織在英國成立的分支機構。1958年，全國只有200多個團體，到了1975年增加了六倍多。其數量之多、范圍之多，超乎想象。

（三）新加坡：3P網絡部門

新加坡進行大氣污染治理的一個成功經驗，就是實現了公共部門與私人部門之間的通力合作。環境與水資源部是新加坡負責管理環境事務的政府部門，該部門不僅對工業設施進行巡查，而且還與車輛注冊和交通警察等部門一起控制車輛尾氣排放，此外，還根據不同環境法律開展環境訴訟。[4]治理成功的關鍵一點在于，在政府傘形環境治理體系下，還專門設立了3P（Public，Private， People）網絡部門，從而建立政府部門、私人部門與民眾之間的合作伙伴關系。政府不是包干攬干，而是利用了私人部門和民眾的力量，即運用了市場化的手段進行綜合治理。新加坡政府主要負責規劃性的工作，比如：戰略制定、組織統籌、指導實施；而一些具體的執行工作，則由私人部門和民眾來負責。公共部門與私人部門通力合作，各司其職，共同進行大氣污染的治理工作。比如對工業污染的控制，新加坡政府制定具體的規章制度，引導企業參與到大氣污染的治理工作中，要求企業安裝一定的污染控制設施，并對開展環保設計的企業進行一定的經濟補助。政企合作，二者互惠互助，各取其利。

（四）日本：環境稅、科技支持和訴訟制度

日本在大氣污染治理的過程中，公私合作主要體現在以下三個方面。其一，對于一些使用燃煤和有氣體排出的工廠與施工場所，制定嚴格的排放標準，并對所使用的煤炭、石油、天然氣等化石燃料征收“地球溫暖化對策稅”，又稱環境稅。征收的稅收主要用來激勵和補助企業的環保型產品，刺激了企業的轉型，也做到了新能源的普及。2010年，日本實施了新一輪的環境稅收制度改革，其帶來的影響可歸納為三種效應：價格激勵效應、政府財源效應、通告效應。[5]其二，充分利用科技的力量，支持企業與科研單位進行技術創新，開發不同的減排設施。針對固有污染源，開發脫硫和脫硝設備，針對移動污染源，開發低排放發動機。這些企業新開發出來的實用減排設備，經政府測驗可以使用后，會推廣給企業和民眾。其三，如果民眾認為工業污染損害了自身的健康，可以通過訴訟手段維護自身權利，政府若接到民眾的訴訟，會對產生污染的企業進行嚴格的審查。日本制定了《公害健康損害補償法》，企業為了避免受到環境訴訟、承擔大額的賠償與損壞自身聲譽，會選擇接受政府的懲罰，而這些罰金用來向污染受害者提供補償費用，從而解決了沖突問題。

三、國外經驗對中國的啟示

（一）完善公私合作的法律法規

公私合作引入我國的時間較短，在大氣污染治理領域內的發展還不夠完善。法律是一切行為的規范，新事物的引入，更需要法律的約束，不能任其自由發展。公私合作是一種特殊的關系，情況較復雜，目前我國對于公私合作領域并沒有相應的立法與規范。法律的空缺，是公私合作發展不健全的主要原因。完善公私合作的相關立法是當務之急，讓政府和企業的行為有法可依，有法可循。

（二）成立公私合作的專門機構

為了規范公私合作中公共部門與私營部門的行為，應成立專門的機構進行管理。由于我國特殊的國情，目前沒有關于公私合作的相關立法，可以先成立管理公私合作的專門機構，在實踐中進行摸索，制定一定的行為規范，如果這些行為規范被實踐證明是切實可行的，則可以作為制定法律的參考。

（三）對污染源精細化的分類

許多國外機構在向企業頒發排污許可證與向污染者收取費用時，是分污染源制定標準的。美國在頒發排污許可證時，分為新建源和現有源，同時又在新建源中細分了達標區和未達標區。對于污染源進行分類的做法，體現了精細化管理的細化方法，精細化管理是通過規則的系統化和細化，運用程序化、標準化和數據化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協同和持續運行[6]。對污染源進行細分，并對不同的污染源采取不同的治理措施和收費標準，可以節約社會成本，增加政府治理的公平性，以及更有效地治理大氣污染。

（四）充分利用市場機制

政府的職能是掌舵，而不是劃槳。政府不能事事包干，而應充分合理地利用市場機制。排污權交易就是利用市場機制的典型例子，政府只負責制定指標，如何完成指標以及指標的買賣與交換，由企業自行決定。為了不花費大筆費用從其競爭者手中買取指標，企業的逐利性使得他們必須進行改革，減少自身排放的污染。市場機制的自行調節，不僅節省了政府的物力財力，而且比政府親自執行的效果要好得多。

參考文獻

[1] The European Commission Guidance for successful PPP[R].2003

[2] 葉林.空氣污染治理國際比較研究[M].中央編譯出版社，2014-9-1.

[3] 崔艷紅.第二次工業革命時期非政府組織在英國大氣污染治理中的作用[J].戰略決策研究，2015（3）.

[4] 李志青.從多元治理到傘形治理：城市績效治理的一種當代路徑——以新加坡的環境治理體系為例[J].上海城市管理，2016（1）.

[5] 崔景華.日本環境稅收制度改革及其經濟效應分析[J].現代日本經濟，2012（3）.

[6] 汪中求，吳宏彪，劉興旺.精細化管理[M].北京： 新華出版社2005.