我國財政預(yù)算透明度分析

陳志軒

摘要：建立透明的財政預(yù)算制度是我國財政體系向前發(fā)展的客觀要求。透明的財政預(yù)算制度能夠促進(jìn)財政資金的使用效率，能夠保障憲法、稅法賦予納稅人的知情權(quán)，能夠在一定程度上預(yù)防貪污腐敗。盡管通過財政體系這些年的改革，財政體系的透明度已經(jīng)有所改觀，但是仍然存在許多不足。文章在分析我國財政透明度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討改進(jìn)我國財政預(yù)算透明度的對策，為財政體系改革建設(shè)提供參考性的意見。

關(guān)鍵詞：財政預(yù)算；透明度；問題；建議

一、引言

十八大以來，黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)人鐵腕反腐，從嚴(yán)治黨。一大批貪官紛紛落馬，官員之所以擁有貪污腐敗的空間，很大原因上在于他們手中握有尋租的權(quán)利，而這種尋租空間的產(chǎn)生與財政預(yù)算的透明度是密切關(guān)系的，所以，建立透明的財政預(yù)算體系，不僅僅是財政體系建設(shè)的必然要求，也是依法治國，從嚴(yán)治黨的時代要求。我國現(xiàn)行的財政預(yù)算體系無論是在資金籌集的環(huán)節(jié)，還是在資金使用的環(huán)節(jié)，都與國際上同行的標(biāo)準(zhǔn)有很大的差距，這一方面損害了財政資金的使用效率，造成了寶貴財政資金的浪費；另一方面，財政預(yù)算不夠透明也造成了滋生貪污腐敗的溫床。所以，那么建立透明的財政預(yù)算體系十分迫切。

二、我國財政預(yù)算體系現(xiàn)階段的透明度分析

20世紀(jì)90年代末，我國開始了漫長的財政預(yù)算透明度進(jìn)程，20多年來，對財政預(yù)算透明度建設(shè)工作做了努力。立法方面，國家預(yù)算法明確規(guī)定了我國各級人民代表大會擁有監(jiān)督、審議各級人民政府財政預(yù)算的權(quán)利。這是我國財政預(yù)算透明度建設(shè)的法律基礎(chǔ)。從資金籌集、投資、分配的一般環(huán)節(jié)來看，我國財政預(yù)算透明度主要存在以下三個方面的問題。

（一）資金籌集環(huán)節(jié)

財政預(yù)算透明度在資金籌集環(huán)節(jié)的不足表現(xiàn)為納稅人對稅后的理解不到位，對財政預(yù)算透明度的監(jiān)督意識淡薄。現(xiàn)階段，稅收資金是我國財政資金籌資的主要形式。但是由于我國稅收制度以間接稅為主，商品和拋物的應(yīng)納稅直接一次性計入了商品的定價中，作為商品和勞務(wù)的價格的一部分展現(xiàn)在了消費者也就是納稅人的面前。這一方面使得除了個人所得稅之外，納稅人對納稅的直接感知度并不強烈，以至于許多并不繳納個人所得稅的人群錯誤的認(rèn)為自己并沒有納稅，納稅人也因此有一種財政預(yù)算與自己無關(guān)而高高掛起的心理。這導(dǎo)致納稅人對財政預(yù)算的關(guān)注度不夠，對財政預(yù)算透明度的監(jiān)督不到位。另一方面也造成了企業(yè)作為世界上的納稅對象而加劇了偷稅漏稅的動機。根據(jù)相關(guān)的財政理論，納稅人應(yīng)該擁有對稅收征集的知情權(quán)，國家稅收部門也有向納稅人解釋相關(guān)稅收制度的義務(wù)，但是這些義務(wù)和權(quán)利在我國現(xiàn)階段的財政稅收制度并沒有得到很好的貫徹。

（二）資金分配環(huán)節(jié)

財政預(yù)算透明度在資金籌集環(huán)節(jié)的不足表現(xiàn)為分配方案的不完整性和分配方案審議的非專業(yè)性。財政自己分配方案的不完整性預(yù)算周期的不完整性和預(yù)算范圍的不完整性。財政預(yù)算的周期以會計年度為準(zhǔn)，一般為每年的1月1日到每年的12月31日。但是財政預(yù)算審議的時間卻在每年3月份的召開的人民代表大會上進(jìn)行，此時，一個預(yù)算年度已經(jīng)過去了將近1/4，這就造成了財政預(yù)算時間上的滯后。預(yù)算范圍的不完整性表現(xiàn)在預(yù)算外自己游離在預(yù)算體系之外，預(yù)算外的資金指的是政府部門各項事業(yè)取得的收入。預(yù)算資金分配方案審議的非專業(yè)性指的是參加預(yù)算評審的各個人大代表，很多由于不具備專業(yè)的財務(wù)知識和會計知識，難以具體的、全面的、深入的評議財政資金分配的計劃安排，人民代表大會對財政預(yù)算方案的審議監(jiān)督能力大打折扣。

（三）資金使用環(huán)節(jié)

資金使用環(huán)節(jié)是財政預(yù)算透明度建設(shè)最受詬病的一個環(huán)節(jié)。按照通行的國際標(biāo)準(zhǔn)，財政資金應(yīng)該取之于民，用之于民，但是我國財政資金現(xiàn)實的使用情況卻似乎背離了這一要求，財政資金的使用殊為混亂。這表現(xiàn)為財政資金使用過程中的透支和縮減。一方面，由于政務(wù)公務(wù)人員的特權(quán)或者腐敗開銷導(dǎo)致政府一些預(yù)算項目的透支；另一方面，文化教育衛(wèi)生領(lǐng)域由于不是政府GDP 的增長貢獻(xiàn)點，不是政府領(lǐng)導(dǎo)政績考核的重點方面而被有意無意的忽略，使得這些方面的財政支出往往打折。

三、提高財政預(yù)算透明度的建議

根據(jù)上文的論述，財政預(yù)算透明的問題在政府預(yù)算管理的三個環(huán)節(jié)均有發(fā)生而又都不同，所以，財政預(yù)算透明度的改進(jìn)也應(yīng)該分別從財政資金的籌集、分配、使用三個環(huán)節(jié)著手。

（一）推進(jìn)實施直接稅， 提高納稅人的監(jiān)督意識

提高財政預(yù)算的透明度，要切實發(fā)揮廣大人民群眾的監(jiān)督作用。要讓廣大的納稅人有監(jiān)督財政預(yù)算體系運行的意識，必須讓納稅人知曉財政預(yù)算透明與否與自己的切身利益息息相關(guān)。消費者購買商品所付的價款中，哪一部分是稅費，哪一部分是價格，應(yīng)該一目了然。而要實現(xiàn)這一點，也并不困難，只需要在具體的消費發(fā)票上注明商品的價款，并另外標(biāo)明經(jīng)銷商代收的各種名目的稅費的明細(xì)即可。以此來調(diào)動納稅人監(jiān)督財政預(yù)算透明度的積極性。另外，各級人民政府還應(yīng)該向納稅人公開相對詳細(xì)具體的預(yù)算過程，一方面降低納稅人監(jiān)督財政預(yù)算透明度的難度，另一方面培養(yǎng)提升納稅人監(jiān)督財政預(yù)算透明度的能力。

（二）推進(jìn)預(yù)算審議改革， 發(fā)揮監(jiān)督機構(gòu)的功能

在具體的資金分配環(huán)節(jié)，需要切實發(fā)揮人民代表大會對本級人民政府財政預(yù)算的監(jiān)督作用。政府可以在財政預(yù)算的編制環(huán)節(jié)中設(shè)置聽證會環(huán)節(jié)， 一方面聽取相關(guān)專家學(xué)者的建議，要知道，專家學(xué)者也是納稅人，具體的財政預(yù)算議案與他們的切實利益也是息息相關(guān)的，所以一般認(rèn)為專家學(xué)者能夠提出恰當(dāng)中肯的建議。另一方面，通過舉辦聽證會還可以加大廣大納稅人在財政預(yù)算體系中的參與程度和廣度，有利于普及稅收知識，進(jìn)一步調(diào)動納稅人的參與預(yù)算透明度監(jiān)督的積極性，保障財政預(yù)算能夠透明運行。另外，預(yù)算聽證會距離人民代表大會評議相關(guān)的預(yù)算議案尚有一定的時日，所以能夠?qū)︻A(yù)算分配方案中的爭議條款做出討論論證和修改。由此可見，實施財政預(yù)算聽證會制度，是建設(shè)提高財政預(yù)算透明度一個可行的辦法。

（三）完善資金使用權(quán)責(zé)，保證預(yù)算約束力

既然設(shè)立了財政預(yù)算制度，那么就有其必要性，所以在具體的財政資金使用環(huán)節(jié)，應(yīng)該具體切實的依照財政預(yù)算所設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。盡管預(yù)算不是現(xiàn)實，預(yù)算存在彈性調(diào)整的空間，但是對于具體執(zhí)行化解所發(fā)生的超支和盈余項目，應(yīng)該具體問題具體分析，分析之所以出現(xiàn)預(yù)算超支或者盈余的原因，究竟是因為財政預(yù)算環(huán)節(jié)的紕漏，還是實際執(zhí)行環(huán)節(jié)突發(fā)性非人力所能控制的突發(fā)事項，還是因為具體參與執(zhí)行的公務(wù)人員以權(quán)謀私故意為之。應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的預(yù)算彈性的空間標(biāo)準(zhǔn)，對通過預(yù)算彈性標(biāo)準(zhǔn)空間的項目要重點分析，查明原因，進(jìn)行備案，并對問題出現(xiàn)的環(huán)節(jié)設(shè)計相應(yīng)的保護性的措施，保障預(yù)算的準(zhǔn)確度以及預(yù)算對實際資金使用的約束力度。

另外，要建立健全納稅人訴訟制度。納稅人訴訟制度是指納稅人有權(quán)針對政府財政資金的使用中違法違規(guī)情況向人民法院提起訴訟的權(quán)利。目前，有權(quán)就政府在財政資金使用方面的不當(dāng)行為向人民法院提起訴訟的法律主題為稅法規(guī)定的各級人民政府的監(jiān)督機構(gòu)，也就是各級人民代表大會及其常務(wù)委員會。納稅人訴訟制度在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)取得了成功的經(jīng)驗，譬如在英國，納稅人如果發(fā)現(xiàn)了政府在財政資金使用過程中有不當(dāng)行為，可以直接提起訴訟。在美國，納稅人不僅能夠就政府的違法違規(guī)行為提出訴訟，還能夠要求返還相應(yīng)的稅金。當(dāng)然，英美是海洋法系國家，我國是大陸法系國家，此外，我國也有具體的國情，如果適用納稅人訴訟制度，應(yīng)該制定出符合我國具體國情的相應(yīng)制度規(guī)范。

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（作者單位：福建省永春縣財政局）