權利開放秩序：現代國家治理的制度形態

張力偉

（吉林大學，吉林 長春 130012）

政治·法律

權利開放秩序：現代國家治理的制度形態

張力偉

（吉林大學，吉林 長春 130012）

新的歷史背景下，現代國家治理中所內蘊的參與、平等、協商等價值要求一種新的制度形態。借助道格拉斯·諾斯提出的概念，權利開放秩序不僅可以視為現代國家治理的制度形態，也為我國政府治理現代化提供了思路與方向。具體來說，一方面通過塑造能動性政治來打造行動中的社會與公民，實現不同主體之間的協同；另一方面以完善責任政治來促進政府回應，提升政府能力，共同構成一個開放有序、流程順暢的政治系統。

現代國家治理；權利開放秩序；能動性政治；責任政治

國家治理體系與治理能力現代化是全面深化改革的重要目標，這一議題不僅為國家的政治社會發展錨定了方向，也為我國政府改革推進脈絡厘清了思路。從制度角度看，現代國家治理的提出意味著制度形態應向著更為開放，更加容納多元的方向轉變。美國制度經濟學家道格拉斯·諾斯（Duoglass C. North）用權利開放秩序（open access order）①韋森在本書序言部分對譯者將Limited access orders和Open access order分別翻譯為權利限制秩序與權利開放秩序持保留意見，他傾向于將其直譯為“限制進入秩序”與“開放進入秩序”。但為了尊重譯本，本文中仍采取“權利限制秩序”與“權利開放秩序”這種譯法。這一全新的概念指代現代國家所具有的秩序模型，在梳理人類歷史秩序發展史的同時為政治文明下的制度形態總結了一個框架。所謂制度形態（the pattern of institution），指的是權力配置、結構設計、行動模式等一系列具體制度安排所遵循的約束條件，是宏觀層次上對不同類型具體制度的抽象概括。本文將從權利開放秩序這一概念出發，對現代治理體系與治理能力現代化的內在價值與基本要求進行闡釋，在對權利開放秩序進行梳理分析的基礎上探討現代國家治理與權利開放秩序之間的相關性，并根據權利開放秩序從政治參與與責任政治兩個方面探討我國政府改革的思路和方向。

一、現代國家治理的內在價值與基本要求

國家治理體系與治理能力現代化是黨和國家根據現代社會發展的特征與態勢所提出的改革目標，是兼具時代導向、問題導向與實踐導向的改革框架。無論是對于政治學還是公共管理學，治理（governance）早已數見不鮮。作為一個創新的概念，治理的提出必然有其歷史背景與問題意識。面對以現代性為基本特征的社會，傳統的管制型國家模式與多元化的社會產生出結構性的矛盾。這意味著，傳統的權力運作模式不僅受到了時代的挑戰，其合法性也遭到不同社會力量的廣泛質疑。正如戈丹認為，治理理念“成為對舊式統治風格而言的一種前景光明的現代化”，[1]治理儼然成為了政治學與公共管理中的流行概念，既是一種全新的理論，也是一種創新的實踐模式。

理論層面上，國家治理體系與治理能力現代化以“治理”為基準，創造性地提出了“國家治理”這一概念體系，并同治理體系與治理能力共同構成了統一的理論框架；實踐層面上，現代化作為治理體系與能力的根本目標，意味著圍繞著現代治理的若干項改革需要實現從傳統到現代的轉型，核心是構建一個現代國家。國家治理體系是黨領導人民管理國家的制度體系，國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，[2]48因此并不同于西方“治理”概念中純粹的“多中心”涵義。如果不能辨明這一點，在闡釋與實踐國家治理體系與治理能力現代化的過程中就會偏離方向。

目前，關于“治理”與“現代國家治理”相關的研究成果已汗牛充棟，本文將列舉一些典型的研究，作為對現代國家治理問題的研究回顧。治理是現代國家治理的核心，其語義學（the etymology of governance）表明這一概念與作為“剛性”過程的“管制”相對。最近關于治理的討論認為，這一概念表明了國家對20世紀晚期所帶來的內部和外部轉型的適應性（adaptability），并且反映出獨立于傳統政治權威模式的正式與非正式的規則結構（regulatory structure）的出現，“治理”的提出反映出現代社會問題的復雜性。[3]按照這個邏輯，現代性與現代國家建設成為我國現代國家治理的歷史規定，國家治理體系與治理能力現代化的提出是對日益復雜多元的社會的回應，從根本上表達出國家權力與變動社會之間的相互關系。俞可平認為，現代的國家治理體系是一個有機的、協調的、動態的和整體的制度運行系統，國家治理的理想狀態是善治。[4]根據治理多中心的基本原則，國家治理的主體分為三個部分：第一是黨的各類組織，第二是各級人民政府，第三是各類社會組織，第四是人民群眾。機制是通過公共權力運行的制度化和規范化、民主化、法治、效率和協調五個方面展開，具體采取完善協作機制、健全責任機制與強化監督機制幾個維度。[2]53-60國家治理體系強調結構，治理能力強調方法，兩者之間是相互促進的關系。國家治理體系的現代化，是有效提升國家治理能力的重要基礎；國家治理能力現代化，則是充分發揮國家治理體系效能的必要保障。[5]從結果層面看，徐勇認為，國家治理成效是國家與社會雙向良性互動的結果，國家治理強調“共識、合作共贏、良性互動”的結果，這也是一個共同解決所面臨的問題以及共同推動社會進步的過程，而非是某一個階級的統治權，也非政府的單一行為。[6]李景鵬從治理的內在機制與實現要求出發，認為國家治理體系指所有參與治理的主體活動的相互結合所形成的總體狀態，國家治理能力則是指各個治理主體，特別是政府在治理活動中所顯示出的活動質量，兩者之間的相互配合的結果是符合現代社會的發展要求。[7]可見，社會發展既是現代國家治理的要求，也是其結果。

通過簡單梳理一些學者的研究，不難看出國家治理體系與治理能力現代化是將工具理性與價值理性結合起來，既強調作為過程的治理，也強調作為結果的治理。國家治理體系與治理能力現代化的內在價值需要從如下幾個方面把握：首先是強調與人治相對的法治。只有在法律的框架內行動，才能夠避免人治的矛盾，體現出平等的價值；第二是凸出作為行動者的各主體的參與，倘若缺失各主體對國家與社會事務的共同參與，那么作為多中心的治理也就喪失了存在的意義；第三是表明各主體之間行動模式的協同，協同體現出了不同主體之間要協調關系與利益，實現對政治與社會等公共問題的共同解決。第四，現代國家治理的核心價值是實現“善治”。根據世界銀行（the World Bank）的定義，善治一方面集中關注在良好的政府-市場關系以及國家對經濟資源的高效運用等經濟維度，另一方面也強調打造透明、回應與責任政府的政治維度。[8]就現代國家治理的基本要求，簡單地說，需從構建多元主體互動參與平臺，處理好政府、市場與社會之間的關系，調整各層次的治理模式等方面展開。

將現代國家治理的內在價值與基本要求作為整體，現代國家治理提出的價值與要求共同形成了一種創新的制度形態，但學術界目前還沒有對這一種形態進行一個較為精準的概括。這樣一種制度形態既是對傳統制度形態的繼承，又是對傳統制度形態的批判，是以中國為問題與實踐導向，以中國特殊的國情與傳統作為制度的根本規定性。

二、權利開放秩序的歷史演進與內在邏輯

道格拉斯·諾斯系美國著名制度經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者，代表作有《西方世界的興起》（1973）、《經濟史中的結構與變遷》（1981）以及《制度、制度變遷與經濟績效》（1990）等。權利開放秩序是在諾斯新著《暴力與社會秩序——詮釋有文字記載的人類歷史的一個概念性框架》（以下簡稱《暴力》）中提出的。這本書的核心思想是對制度以及政府控制暴力的手段的發展進行解釋與說明。事實上，諾斯對制度（institution）這一概念的使用比較寬泛，主要從人類互動的“游戲規則”以及控制暴力的機制兩個方面理解，例如他認為“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束”。[9]《暴力》一書中，諾斯的中心思想就是討論限制暴力的不同秩序模式。作為一種限制模式，諾斯的權利開放秩序是現代社會的約束構型，是現代性的表征，可被視作是文明政治下的制度形態。在權利開放秩序形成之前，諾斯認為在人類社會的演進歷史中還分別存在兩種不同的秩序：覓食秩序（foraging order）以及權利限制秩序（the limited access order）。這三種秩序分別對應著原始社會、近代社會及近現代社會、現當代社會。從覓食秩序到權利開放秩序的歷史過程便是社會從原始走向文明的過程。

表1 三種秩序的基本特征

從權利限制秩序轉變到權利開放秩序需要一定的門階條件，具體來說分為三方面：第一是對精英的法治，第二是公共或私人領域內的永久性組織，第三是對軍隊的統一控制。[10]206從權利限制秩序到權利開放秩序的核心是實現非人際關系化（impersonal），即社會內部組織與個人之間的互動依靠一系列確定的規則而非特權，政府在提供公共服務時“無需考慮公民的社會身份或是組織機構負責人的身份以及政治關系”。通俗意義上就是從“關系社會”轉變為“規矩社會”，是“法治的核心”。[10]347不過由權利限制秩序到權利開放秩序的過渡過程十分復雜，兩者之間也存在著類似于“路徑依賴”的交織關系。諾斯等人在論述權利開放秩序的社會特征時并不系統，只是做了簡單的列舉，例如自治的市場，活躍的公民社會以及中立的政府部門等等。這些條件并不需要一一滿足，不同的國家可能會有不同的特征。書中論述道，權利開放秩序之所以具有最強的維持穩定的力量在于“適應性效率”，即社會在面對一系列不斷變化的問題和困難時能生存下來的能力。這需要從兩點進行把握：首先是基于權利開放與競爭，它們促進了新問題的解決；其次是權利開放秩序有能力提供可信的承諾，這能夠更好地處理沖突。[10]182-184諾斯等人表示同樣的具體制度安排可能存在于權利限制秩序與權利開放秩序當中，但兩者的績效完全不同，因為權利限制秩序沒有一系列的民主觀念作為支撐，也沒有公平的法治系統作為仲裁，權力行使者依然傾向采取人際關系化的方式分配資源，而且市場中組織的活動權利也會受到限制。總結來看，諾斯的權利開放秩序是民主與法治結合之下的非人際關系化的互動模式，任何的組織安排與權力分配以平等與公開為基準，政府、社會與市場具有良好的互動關系。

有學者批評諾斯等人的概念并沒有按照一個“結構化”的模式進行敘述，讀者們從書中獲得的更多是討論式的敘述而非一個清晰的模型。[11]這或許是作者們對概念的使用決定的，因為作者眼中的制度是人類行動的一個框架，更多學者所運用的制度的概念在諾斯那里被稱為“組織”（organizations），即具體的政府結構、政治運作模式等。[12]8通過對權利開放秩序的演進脈絡與內在邏輯的審視，不難總結這種制度形態所具有的條件與特征。首先，權利開放秩序下的社會是一個非人際關系化的社會，各主體相對平等，不存在對特權的依附以及圍繞著身份展開的資源分配。其次，各個主體不僅具有參與到政治權力的機會，也享有平等的、為自身發展能夠做出努力的權利。其三，良好的政府-社會關系，負責任的政府、有活力的社會與完全競爭的市場相互配合。①事實上，書中并沒有系統論證權利開放秩序與市場之間的關系，只談到了權利開放秩序對市場經濟的益處。因為全書的核心是談秩序對暴力的控制，所以對秩序的描述更多局限在國家-社會關系的領域。最后，法治化的政治與社會，對社會進行控制的不是個人或者某個集團，而是法律。可以說，一個社會，當它的各個主體都能夠良好互動，而且秉持平等、包容的價值觀時，它就是一個開放的（Open access）社會。

“非人際關系化”作為權利開放秩序的核心特征，亦貫穿于現代國家治理始終。特權之下，任何主體所表達的聲音往往在權力的支配之下，喪失了主體表達自身“主體性”的聲音。現代世界以自由作為核心價值，意味著每個主體能夠在法律的框架下平等的行動，這正是對法治的說明也是現代國家治理的基本要求：“現代法治為國家治理注入良法的基本價值，提供善治的創新機制，法治對于國家治理現代化具有根本意義和決定作用；法治化是國家治理現代化的必由之路。”[13]此外，我們在推進國家治理體系與治理能力現代化的進程中，平等、參與等一系列基本價值都呼喚著一個開放的政治環境、公平的法律體系、民主的政治體系與活力的社會基礎。可見，權利開放秩序中所談到的特點與價值，正是現代國家治理的形態。當然，權利開放秩序有其歷史與情境的限定，因為在諾斯等人抽象出來的權利開放秩序下，具體的組織組成方式是按照西方發達國家的政治體制設計的。因此，我們對權利開放秩序加以說明與運用的時候要區分出權利開放秩序內在中與中國國情不同之處。價值是抽象的、組織是具體的，現代國家治理所反映出的是權利開放秩序中的內在價值而不是書中描述的案例。諾斯等人在最后也承認，各個社會的內部結構的確相異，無法給出一個一致的、成系統的國家理論。所以，諾斯等人關注的依然是作為框架與約束條件的制度。

在權利開放秩序為價值、現代國家治理為指向的治道變革下，作為現代國家治理核心與關鍵的政府治理現代化無疑獲得了借鑒與思路，[14]“國家治理又主要是通過國家行政體系為代表的治權體系來實現的。在這個意義上，政府治理即是國家治權的運行，是國家治理的具體實施和行政實現。”[15]政府治理現代化在現代國家治理中承擔著具體的主導作用，所以從構建與維系權利開放秩序的維度出發，政府治理現代化在權利開放秩序的基本表征基礎上可以沿著兩條路徑展開。第一是實現權利的開放，在國家主導下形成“行動中的公民與社會”，塑造“能動性政治”——這是通過各主體相互配合、平等合作的局面來推動權利開放秩序的實現；第二是打造責任政治環境，強化政府責任來保證政府與其他層面的和諧關系——這是通過可信承諾來維護權利開放秩序的狀態。借助伊斯頓的系統理論，這是一個開放環境中的“輸入-輸出”機制，整個系統的運轉呈現出不同主體間流程順暢、彼此支持的狀態——這是權利開放秩序的要義。

三、塑造開放社會的“能動性政治”，打造行動的社會與公民

現代國家治理體系是一個有機整體，具備系統性、整體性、協同性，可以囊括不同的構成要件，既包括作為制度指導的價值，也包括貫徹制度的基本行動。[16]而治理本身也是一個多元主體參與的行動過程，現代國家治理即在統一的價值與架構之下，各主體之間立足全局、兼顧自身、注重協同，形成“能動性政治”并以其構建一個協同的結構，從“輸入”的角度實現權利開放秩序。

“能動性政治”（generative politics）是英國社會學家安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）提出的概念，意味著國家與社會中自由的反思性動員聯系在一起，能動性政治是對公共領域的維護，但也沒有把自己置于國家與市場的對立之中。它通過為更廣的社會秩序中的個人和團體所作的生活和政治決定提供物質條件和組織框架來發揮作用。[17]14-15吉登斯對這個術語的論述比較晦澀，但簡單說來，能動性政治是搭建國家與社會之間的溝通橋梁，通過國家與社會的共同行動來解決問題的過程。當然，國家同社會之間并不是對立的關系，而是在互動中產生積極影響：國家為社會的發展提供條件，并在國家整體目標之下通過設置制度框架的方式幫助社會與個人完成任務、實現自身發展。正如吉登斯談到，這是“一種在存在社會整體關懷和目標的環境下，尋求個人和團體完成任務，而不是國家為他們完成任務的政治”。[17]15通過一種“讓國家的歸國家、社會的歸社會”的治理模式，既促進了國家與社會的行動能力，又提升了整個國家的治理效能。因為國家不可能面面俱到地去解決各種問題，國家不是萬能到能夠解決所有問題，所以存在于社會之中，能夠依靠社會力量解決的問題就要交給社會去解決。當然，這并不是對“最小國家”的另一種解釋，而是讓國家開放權力，賦權給社會，通過社會的自我調節、自我管理的機能去解決問題，讓社會形成一種“社會權力”：在社會利益訴求多樣化和復雜化，政府的資源與能力有限，信息有時不免缺失的情況下，社會可以通過自動地運用它們的資源去彌補與救濟這些問題。[18]

使用能動性政治來描述權利開放秩序，在于現代國家治理所倡導的正是不同主體的協同治理（Cooperative Governance）：一方面需要整合不同主體參與到政治議程的設置中來，另一方面調動不同主體參與到解決國家與社會的各類問題中。歸根結底，是讓不同的主體行動起來，構建一個“行動的政治”。權利開放秩序作為現代國家治理的制度形態，意味著不僅要構建低成本的利益表達渠道，還要把國家治理視為一個開放進入（open access）的過程，讓不同主體都能夠參與到這個過程中來，解決發生在國家與社會當中不同領域、不同層次的問題。既保證國家的自主性，也激發其他治理主體的能動性。無論是世界上的發達國家還是我國，在多主體參與國家治理的議題上都進行了有益的實踐并取得了優良的效果。例如加拿大充分調動公民的力量，通過組織公民會議（Citizen Assembly）使公民參與到選舉制度改革與政治決策的討論協商中；歐洲一些國家在處理環境問題上積極響應社會組織與公民的要求，將社會組織與公民整合到環境治理當中，塑造“環境公民權”等；我國關于這方面的政治實踐有諸如浙江溫嶺的“民主懇談會”，日漸被提上日程的社會組織承接政府職能，不斷走向完善的基層治理與基本公共服務提供等。有學者認為，行動作為國家治理體系的構成要素，具體需要落實在政策制定與政策執行兩個方面。[16]這種觀點凸出了多元主體在議程設置與落實環節中的重要性，卻忽視了多元主體在解決各類復雜性問題方面的主動作用。后者事實上為政府職能劃定了一個范圍，屬于政府職責清單上的內容依靠社會與公民的參與和利益反饋等渠道實現決策的科學民主與政策執行過程中的理性高效；另一部分政府可以交由社會完成的或者可以通過市場機制來解決的可以充分放權。

權利開放秩序下的“能動性政治”也是推進政府轉型的力量，通過打破全能主義或者集權主義權力運作模式實現封閉社會向開放社會的轉變。所謂行動中的社會與公民，本質是政府同社會與公民之間平等與民主的關系。若充分實現現代國家治理的權利開放秩序，還應從實現民主化的政府-社會關系、政府-公民關系以及社會-公民關系三個方面入手。從政府-社會關系維度看，政府與社會之間應劃定一個明確的邊界，因為政府與社會之間模糊的曖昧關系不僅難以使社會作為一種治理主體出現，反而會使政府強化干涉社會領域的能力，不利于治理的實現。政府與社會的合理關系在于實現一個良好的公域秩序，政府應開放權力、賦權于社會，發揮社會組織的積極作用，將那些政府與企業都做不好、做不了或不愿意做的事交由社會組織，從而彌補政府和市場的不足并采取特許經營或外包的方式由一些社會組織承擔公共服務的職能，減輕政府負擔，提升社會作用。[14]從政府-公民關系維度看，一方面進一步拓寬民眾的低成本利益表達渠道，另一方面凸顯公民在關涉自身利益的政策制定環節中的主體地位，采取參與和協商的方式將公民的聲音整合到政策當中，既保證宏觀層次的民主建設，也注重微觀層次的民主設計。公民參與政治最恰當的領域是與人們息息相關的領域，這是微觀層次民主設計的核心要義，簡單地說，就是讓公民從“反應者”變成“行動者”。現代國家治理更多在討論政治與社會、政府與公民，很容易忽視社會與公民之間的關系，而這也是現代國家治理中的重要環節。權利開放秩序提出整個社會具備一個民主、平等、寬容的價值系統，但這個系統主要靠公民來維持。所謂塑造社會-公民關系，指的是公民應秉持這些價值觀念在彼此的互動中形成一個良好的社會。社會是在每個個體彼此交往中形成的，只有公民具備民主、平等與包容的價值觀念，這些觀念也才會真正地內化為整個社會的價值觀而非空洞的宣傳口號。此外，“社會環境深刻地影響著制度的有效性”，個體之間的和諧交往有利于培植社會資本，通過塑造一個和諧的社會環境“使民主運轉起來”。[19]

四、完善責任政治，打造和諧互動下的政治生態

責任政治是政治文明的基本形態，由民主政治、信用政治、人本政治與理性政治共同構成。[20]作為一種政治生態模式，政治責任抑或政府責任成為這一政治生態的中軸。在當代民主政治與公共行政實踐中，責任越來越成為中心概念，或者說，現代政府行政越來越回歸民主的責任控制軌道。[21]在福山（Francis Fukuyama）的現代國家三大組件中，責任制政府便是其中之一。[22]古羅馬思想家西塞羅認為，所作所為只要是牽涉到他人的，責任問題必然會出現，[23]馬克斯·韋伯也具體地談到政治家的“責任倫理”等等。[24]可見，無論是傳統政治還是現代政治，責任是公共生活中行動的基本準則，尤其是現代，責任成為構成現代政治的核心要素之一。在民主政治的框架下，責任為政治權力的運行置入了道德規定與制度規定：落實責任不僅是道義上的要求，同時也受到制度的規訓。

責任對于實現權利開放秩序的意義應該從三個方面理解。首先是政治合法性與責任之間的關系。合法的政治行動（legitimate political action）同責任之間是不可分割的。而責任是權力受到限制的一種體現，也是統治者政治行動的公共之維（public dimension），[25]正好體現了權利開放秩序中“非人際關系化”的特征。合法性闕如的政治秩序必然混亂無序，因此無論對何種秩序而言，合法性的建構都是第一政治問題。其次是責任與信任之間的關系，“責任政治一方面是社會公眾對政府或執政者的一種期待，另一方面是政府或執政者對社會公眾的一種承諾。”[20]履行責任意味著對承諾的兌現，在承諾的兌現中必然會建立起彼此之間的信任關系。權利開放秩序在于提供可信的承諾，責任必然成為權利開放秩序中不可或缺的中心環節。事實上，前面的論述關涉到的均是公共生活中政府與其他主體之間的關系模式問題，正是由于“現代政府依賴于政治領導層與普通民眾之間的一系列復雜信任關系”，[26]政府若失去了信任，也就不會有自覺的服從。第三方面是責任與治理本身之間的關系。責任是任何治理過程的基礎，治理的有效性就取決于行政人員能否落實責任。[27]雖然O.P. Dwivedi談到的治理是寬泛意義上的行政過程，但這反而更能說明現代意義上的治理更需要責任。從合作角度看，若沒有這種關系，治理的模式從根本上也無法實現：政府對社會的懷疑導致政府對社會的壓制，社會對政府的懷疑導致政府合法性的流失與社會沖突的滋生。這種現象的后果不僅無法實現現代國家治理，連秩序本身的穩定也成為嚴峻的問題。以上論及的三個方面都證明了現代國家治理與權利開放秩序契合于責任，顯示出責任政治的重要性。

任何國家都會強調責任政治的實現與深化，既然政治治理現代化在國家治理中的特殊地位，那么通過完善政府責任來塑造責任政治是現代政治理念與現實政治問題的共同要求。根據傅士卓（Joseph Fewsmith）對中國政治的考察，他認為責任問題是中國政府改革的重中之重，因為中國的政治社會沖突很大程度上都是對權力的控訴（abuse of power），而這正是因為政府責任落實的不足。[12]7以問題為導向，中國加強政府責任的努力一方面要在于通過不斷地解決問題來保證社會穩定，更重要的方面是保證現代國家治理的有序推進，以多元主體之間的和諧關系來維持權利開放秩序。就政府而言，深化責任的主動行動在于劃分權責和保證政府“回應性”。劃分權責是落實責任的基礎，就是通過明晰職責、確定分工的方式保證有權有責、權責一致，防止職能交叉導致的履職推諉或責任不清。在劃分政府權責方面，為適應國家治理體系與治理能力現代化要求，政府必須積極建設同自身責任相匹配的職能體系，在經濟社會體制轉型和市場經濟深入發展的背景下重構職能，借鑒吸取同市場經濟發展相契合的現代治理觀念和治理方式。[28]與此同時，注重宏觀職責與微觀職責在部門間的合理配置也已經成為政界和學界的主要共識。[29]而政府的回應性往往是與責任聯系在一起的。所謂政府回應，簡單來說就是政府的“輸出”過程。是否輸出、輸出質量的好壞等方面都決定了政府是否履行好了自身的責任，也是有限政府、有效決策和民主的一個重要特征。[30]我們日常所談到的“政府不作為”以及“政府亂作為”就是沒有輸出和輸出質量不高的具體體現，也是引發社會問題、造成社會矛盾的根源之一。面對現代國家治理中政府與社會、政府與市場、政府與公眾的多元互動局面，政府回應的復雜性也大大提升，這意味著政府為了同其他主體之間維系持續的互動關系需要高質量的回應作為保證，也體現出不同部門要根據不同層次中的不同主體采取不同的回應方式。一方面要保證程序上的回應，即通過建立與疏通各種渠道抑或將回應轉化為各種形式來完成回應的流程；另一方面要保證實質上的回應，即回應具有解決問題的實際功用或者明確負責的積極態度而非敷衍了事。由于自利的（egotistical）存在，政治權力的行使者很難對自身進行限制，這也為政府落實責任帶來了困難。[25]33由此，作為外在約束的問責機制為政府責任的實現提供了制度上的保證。例如通過全方位監督機制、行政責任考核、強化行政責任追究等行政問責機制和程序實現“反向激勵”。不難看出，責任政府構建與政治問責是主動與被動的一體兩面，對于強化責任落實，黨的十八大以來也在落實政府各項責任以及完善追究問責制度等方面做了一系列規定。

從現代國家構建自身制度體系并發揮相應功能的角度來看，國家治理現代化要求政治體系建設與公共權力運行遵循現代民主政治的責任邏輯，而責任政治的確立和發展則應促進并鞏固國家治理現代化的制度性與政策性成果。[31]責任政治的確立和完善需要在多主體之間形成和諧的互動關系，從基礎層次上看是邁開踐行民主政治的步伐，從更深層次看是提高政府解決問題的能力，通過可行的承諾來促進社會穩定和諧，激發整個社會的活力，讓治理更加有效。當然，盡管政治體制與責任政治的聯系更為緊密，但責任政治建設無法排除經濟領域、社會領域的相關治理主體、治理資源和治理結構。如果將責任政治局限于政治領域而忽視其他治理領域，不僅其內涵會大幅縮小，還會使其失去國家治理的現實意義。[31]從這個意義上，通過政治領域的責任政治構建帶動其他領域，最終構成一個完整的責任政治環境，才是權利開放秩序的根本保證。

五、結語

現代國家治理兼具復雜性、系統性與整體性，是不同主體與不同部分之間的相互整合、選擇、調試的互動過程。如此一種復雜的關系只有在非人際關系化下的開放秩序下才有可能。諾斯所提供的權利開放秩序并不復雜，從宏觀結構看，權利開放秩序是民主、法治、平等等一系列價值所灌鑄的互動約束；從微觀行動看，權利開放秩序也是不同主體之間行動的關系模式，即彼此之間遵循一定目標與規則、以開放包容為態度的行動方式。總體來說，權利開放秩序說明了一種法治之下的國家-社會關系，這種良好的社會關系也會帶動其他主體——例如市場的積極發展。全面推進國家治理體系與治理能力現代化必然要將權利開放秩序作為制度形態，一系列的制度設計、組織改革與行動轉型都需要以權利開放秩序作為基準。政府治理現代化作為現代國家治理系統中的重中之重，從政治參與與責任政治兩個方面入手，其一為通過政府主導的模式帶動秩序發展跨越權利開放秩序的門階條件，其二是為社會治理與市場治理等其他子系統的治理現代化鋪平墊穩，共造和諧社會。總而言之，推進政府治理轉型，逐步實現政府與市場、社會以及公民等主體治理關系的平等化、民主化，進而達到政府、市場、社會與公民對公共事務的互助合作與協同治理的善治狀態，[14]讓作為“輸入-輸出”的政治系統的運行更加流暢、讓日漸復雜的系統配合更加穩定。雖然諾斯并沒有賦予權利開放秩序以價值目標，但可以預想，善治便是權利開放秩序的本質依歸。

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責任編輯：楊 煉

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1004-3160（2017）02-0119-08

2016-12-10

國家社會科學基金青年項目“中日地方政府環境問責制度比較研究”（項目編號：15CZZ006）。

張力偉，男，遼寧營口人，吉林大學行政學院政治學理論博士研究生，主要研究方向：政治學理論與中國政治。