歐美國家如何管好高官“身邊人”

王明進

[摘要]近代以來，西方國家通過不同途徑遏制高官“身邊人”利用特權謀取私利的問題，除了通過政黨監督、議會監督外，還積極通過道德教育、專門立法、建立專門機構等方式，來規范公務人員的行為。盡管不能從根本上消除這種政治腐敗現象，但也取得了明顯的效果。

[關鍵詞]“身邊人” 親信干政 政治丑聞

[中圖分類號]D564 [文獻標識碼]A

西方國家確立現代國家治理制度已經有較長的時間，在長期反對各類政治腐敗的斗爭中，包括在管理高官“身邊人”問題上，積累了較為成熟的治理經驗。

在歐美國家，高官“身邊人”引發的政治丑聞同樣存在

歐美國家歷史上也曾出現過一系列政府官員親信的政治丑聞，涉及國家元首、政府首腦，也有議會、司法部門的公職人員。在這些丑聞中，官員的親信利用高官的權位，不僅謀取私利，有時甚至影響政府的對內和對外政策。一旦事情敗露，涉案政府官員免不了受到嚴厲制裁，甚至斷送政治前途。

法國是一個政治丑聞頻發的國家，因高官“身邊人”干政而導致眾多商人和官員身敗名裂的最近例子，莫過于號稱“世紀審判”的法國埃爾夫石油公司行賄案。20世紀80年代末90年代初，時任法國外長迪馬的情婦榮古夫人收取埃爾夫石油公司的巨額傭金，促成了法國對臺灣的軍售，對中法關系造成了嚴重沖擊，演出了“情婦干政”的荒唐劇。該案直接涉案人員達42人，包括法國前總統密特朗、前總理巴拉迪爾、前外長及憲法委員會主席迪馬、前內政部長帕斯卡等高級官員，最終導致37人被判刑。

幾乎同一時期，英國也出現了保守黨領導人“身邊人”利用權勢銷售軍火牟利的丑聞，這就是所謂的“伊拉克門”事件。早在1985年，英國就通過法令，禁止向兩伊戰爭中的伊拉克出口武器和可用于武器制造的機床和精密儀器。但在撒切爾夫人掌權后期，英國卻有36家公司違反禁令向伊拉克出售武器。在軍火交易中，據說前首相撒切爾夫人的兒子馬克扮演了重要角色。“伊拉克門”事件給英國政府的國際形象造成了嚴重影響。

美國歷史上因為國家領導人“身邊人”引發的丑聞也不少見。其中，格蘭特擔任總統的時期（1869-1877年），被認為是美國史上“最腐敗的八年”。美國人普遍認為：“格蘭特如同在政壇植下盤根錯節的腐敗之樹，圍繞四周的則是‘身邊人‘自己人腐敗等所纏繞結成的利益藤蔓。”格蘭特總統的小舅子與當時美國財政部常務副部長一起參與黃金投機，干擾國家經濟政策，造成了1869年9月24日這一金融危機史上著名的“黑色星期五”。美國第33任總統杜魯門的一大批親信，利用與總統的關系中飽私囊，被媒體稱為“密蘇里幫”。杜魯門上任后出現了各種丑聞：白宮一位秘書進了監獄，幾名助手因為違法受到調查，只是由于總統的庇護才得以過關，等等。一系列事件構成杜魯門政府的政治災難，杜魯門的連選夢想也被終結。

國家領導人和政府高級官員位高權重，但他們也和普通人一樣具有七情六欲，容易受到“身邊人”的影響；而“身邊人”也常常被籠罩在巨大的權勢之下，善于鉆營者往往利用這種權勢為自己謀利，成為危及高官事業的危險人物。

對公職人員進行道德教育，建立健全法律體系

在經歷了社會道德水平下降帶來的一系列社會問題后，歐美國家非常重視加強全民道德教育，對每一個社會成員從兒童時代起就進行德育培養，通過從小的潛移默化，使那些成年后擔任公職的人把小時候的道德習慣轉變為主動的自我約束。此外，歐美國家還制定公職人員道德準則，加強對公職人員的道德教育。其中，美國還率先制定了政府道德法。

1951年，美國參議院委員會提出了題為《對改善聯邦政府道德標準的建議，包括建立道德委員會》的報告，其中認為“向未得到授權的人泄露具有保密性質的、有價值的商業或經濟情報”的聯邦雇員應當被解雇。1961年5月，肯尼迪總統頒布了第10939號行政令，提出了政府官員的道德標準指南，禁止政府官員的以下行為：給于任何個人以優惠條件；失去完全的獨立和公正；通過非官方渠道作出政府決策；給公眾對政府誠實的信心產生影響。

西方不相信“人之初，性本善”，認為僅靠社會輿論和個人信念維護從政的道德規范是不夠的，國家的法律才是更權威的。因此，除刑法、行政法和其他法律法規中規定有關懲治和預防腐敗的內容外，還制定獨立的專門法律法規。

作為最早引入現代公務員制度的國家，英國有一套完整、具體、實用的行為法規，用以規范公務員的行動，形成約束機制。20世紀90年代之后，英國還系統制定了職業道德規范，防止所謂的“利益沖突”，即官員及“身邊人”個人利益的存在可能影響其公正履行職責的情況發生，要求任職之初清理與本職位有關的各種利益關系，向上級報告可能影響其履職的私人利益，工作中與個人或親屬朋友利益發生關系時應及時回避等。

美國“水門事件”是總統“身邊人”道德失范的惡劣案例，使政府聲譽一落千丈，在“水門事件”后30多年的時間里，美國共出臺或修訂了與政府道德有關的立法2。多項，形成了較為完備的廉政法律體系。

設立專門監督調查機構，用好媒體輿論和公眾監督

一些國家不僅通過它的權力機關、行政機關或司法機關來行使監督政府官員的職能和權限，而且還設立獨立的機構對公職人員的違法行為進行調查，這些專門機構呈現出獨立、高效、權力集中的特點。

英國自1967年起設立了行政監察專員，作為議會代表來監督政府官員和法官履行職責和執行法律的情況。行政監察員包括中央行政監察員、地方行政監察員以及行業行政監察員，英國被認為是世界上任命監察專員最多的國家。

美國眾議院設立的官員行為標準委員會、參議院設立的道德問題小型特別委員會等機構，通過受理舉報、舉行聽證等方式，來對權力機構及其工作人員進行監督。美國政府在各行政機關都設立了監察長辦公室，其主要工作是對行政機關及其工作人員進行監督，調查和預防有關人員的貪污、受賄和權力濫用等行為。

在美國，新聞媒體被公認是與立法權、行政權和司法權并列的“第四權”，在監督公共權力運行、揭露違法行為方面起著非常重要的作用。在英國，媒體被認為“是民主的一部分”。

公眾監督是一支強大的、不可或缺的力量。1986年，美國國會通過一項法律，規定任何公司、企業或者組織的工作人員可以直接向司法部舉報自己所知道的違法行為，并將從違法者繳納的賠款或者罰款中得到一定數目的獎勵。這在全社會形成了一種主動監督的氛圍，多數美國公民發現違法行為后都會主動檢舉揭發，成為一種非常有力的監督形式。

（作者為北京外國語大學國際關系學院副院長、教授；北京外國語大學國際關系學院2016級碩士研究生韓閣對本文亦有貢獻）

[參考文獻]

①丁品余：《國外腐敗丑聞與廉政之鑒》，北京：中國勞動出版社，1995年。

②何增科：《當代西歐諸國的腐敗與反腐敗》，《經濟社會體制比較》，1998年第6期。

責編/楊鵬峰 美編/李祥峰