基礎設施PPP項目全壽命周期VFM評價程序研究

崔彩云++李會聯++柳鋒

摘要：我國PPP項目物有所值評價尚處于起步階段，基本理論和方法尚不成熟，設計合理的評價程序能夠進一步發揮VFM評價的作用。本文首先分析我國基礎設施項目決策立項程序和PPP項目操作流程；接著在分析國外VFM評價體系的基礎上，總結出VFM評價主體具備的良好的評價環境、具備一定的技術支持職能、與職責相匹配的行政權力、充分利用第三方咨詢機構等特征，并得出地方政府行業主管部門適宜作為我國VFM評價主體的結論。最后，本文設計出包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交五個階段的VFM評價程序，具體包括每一階段VFM評價的操作過程、判定方法和退出方式，其中項目識別階段包括定性評價、定量評價和敏感性分析以確保PPP項目決策的科學性，項目執行階段進行循環VFM評價以確保PPP項目過程監控的有效性。

Abstract： In china， the theory and method of VFM assessment are still not very clear， which need a more mature assessment procedure to achieve effectiveness. On the basis of the analysis of the infrastructure projects decision-making procedure， PPP project operating processe in China， and the features of VFM assessment subject in other countries， this paper summarizes the VFM assessment subject has the characteristics of good evaluation environment， a certain technical support functions， responsibilities to match the administrative power， full use of the third party advisory bodies and others， and it founds that department of industry in local government is the proper VFM assessment subject in China.VFM assessment procedure is also designed which includes operation process， judgment method and withdrawing way in five different stages. The project identification stage includes qualitative evaluation， quantitative evaluation and sensitivity analysis to ensure the scientific nature of the PPP project decision-making， and the cycle VFM assessment of the project implementation phase is to ensure the effectiveness of PPP project process monitoring.

關鍵詞：政府與社會資本合作；物有所值評價；評價程序；決策立項；評價主體

Key words： public private partnership；value for money；assessment procedure；decision-making；assessment subject

中圖分類號：F810.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）05-0240-04

0 引言

隨著PPP（Public-Private Partnership）模式在我國基礎設施項目中應用的推廣，物有所值評價（Value for Money， VFM）作為PPP項目采購模式選擇的有效方法[1]在PPP項目決策立項中發揮著巨大的作用[2]。完備的評價程序是PPP項目進行VFM評價的基本前提，VFM評價程序的設計必須與現有基礎設施項目立項程序和PPP項目操作流程有機結合，使VFM評價能夠在PPP項目實施的關鍵節點發揮作用。本文主要以基礎設施PPP項目立項及操作流程分析為基礎，完成VFM評價過程的設計。

1 基礎設施項目決策立項流程分析

我國基礎設施項目立項流程通常分為立項建議和立項審批兩個階段[3]。在項目立項申請之前，通常要進行投資機會研究、項目建議書、可行性研究等工作，在發改委立項審批之前通常還要經過環保部門的環保審批、規劃部門的選址意見、國土資源部門的用地預審，有時還要經過消防部門的消防審批。具體立項流程如圖1所示。

在項目立項建議階段，投資機會研究是指政府相關部門以公共利益需求的角度，從錯綜復雜環境中選擇立項機會，經過方案分析選擇，再將這種立項機會轉入項目建議書階段。可行性研究評價是立項建議階段主要的實質性評價階段，以預測項目未來成本和收入為基礎分析項目財務可行性；以分析項目對國家進出口的影響為基礎進行國民經濟評價，論證項目從國家角度的經濟可行性；以研究項目與所在地互適性、文化影響、生活水平影響等為內容進行社會影響評價，以測評建設和使用階段對環境的影響為目的進行環境影響評價，為后續選擇項目是否采用PPP模式奠定了基礎。

2 基礎設施PPP項目操作流程分析

2014年11月29日，財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（以下簡稱“PPP指南”）中[4]，將PPP項目的操作流程分為了項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交五個階段，具體過程如圖2所示。