淺析新《預算法》對行政事業單位內部控制的影響

張紅梅

[摘 要] 新《預算法》自2015年1月1日起施行，全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神，充分體現了全面深化改革的要求，對于建立健全全面規范、公開透明的預算制度，完善行政事業單位的內部控制具有深遠的意義。文章闡述了新《預算法》的亮點，分析了目前事業單位內部控制存在的問題，探討在新預算法下如何完善行政事業單位內部控制建設。

[關鍵詞] 新預算法；行政事業單位；內部控制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 03. 055

[中圖分類號] F810.4 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）03- 0102- 02

0 前 言

隨著我國經濟的不斷發展和行政體制改革的不斷深化，完善行政事業單位的內部控制建設迫在眉睫。財政部2012年11月出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，自2014年1月1日起開始施行，為行政事業單位的內部控制建設指明了方向，對于提高行政事業單位內部管理水平、規范內部控制、加強廉政風險防控機制建設具有十分重要的意義。2014 年8 月31 日，第十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國預算法>的決定》，自 2015年1月1日起在全國執行，從制度、執行、監督到責任落實各個環節都做了明確的規定，加強了預算對支出的約束作用，對行政事業單位的內部控制建設提出了更高的要求。

1 新《預算法》的亮點

預算法是現代國家財政制度的核心法律，又被稱之為“準憲法”、“第二憲法”、“經濟憲法”。新《預算法》自2015年1月1日起施行，在完善政府預算體系、健全透明預算制度、細化預算公開、硬化預算支出等方面都有較大的改進和完善，體現了黨的十八大關于深化行政體制改革的精神，對于建立健全權力運行的制約和監督體系，促進經濟社會持續健康發展，具有十分重要的作用。特別是新《預算法》提出要“建立全面規范、公開透明的預算制度”，要求相關的報告及報表等應該在規定期限內由政府財政部門向全社會公開說明，對于預算執行和其他財政收支的審計報告也應向社會公開，促使行政事業單位資金的使用接受來自于社會的評價和監督，將行政事業單位預算編制和執行置于人民群眾公開監督和法律法規約束下運行，強化了預算管理的公開、透明，促進內部控制建設，防范腐敗，減少違法亂紀風險。

2 行政事業單位內部控制存在的問題

行政事業單位內部控制是以提升內部管理水平，加強廉政風險防控機制建設為目標。自《行政事業單位內部控制規范（試行）》施行以來，我國行政事業單位管理內部控制建設取得了長足的發展，但仍不完善，主要體現在內部控制主體意識薄弱、內控制度不完善等方面。

2.1 內控意識相對薄弱，概念存在誤差

在行政事業單位的內部管理中，單位管理層內部控制意識相對薄弱，缺乏對內部控制知識的基本了解，忽略了建立健全單位內部控制的重要性和長遠意義，只重視本單位的業務發展，輕視了內部控制的管理。而有些單位的管理層對于內控概念存在誤差，認為單位的內部控制是財務部門的事情，內部控制相當于會計內部控制，與其他業務部門無關，造成內控管理制度有名無實，影響了單位整體的內控建設。

2.2 內控制度不完善，組織結構不健全

目前，我國行政事業單位內控管理制度雖有所建設，但沒有建立起一套規范、系統、完善、行之有效的內部控制制度，缺乏授權審批控制、預算執行控制、內部審計制度等，導致內控管理執行不力。具體如下：授權審批控制存在領導個人隨意審批現象，重大事項、重要決策沒有形成集體決策機制等；預算執行控制存在預算約束控制力相對弱化，沒有細化到具體項目，預算剛性不夠，預算調整追加較為頻繁，資金使用缺乏預見性等。

行政事業單位組織結構也不健全，缺乏明確的崗位責任制度，存在一人多崗、不相容崗位等現象，在部門管理、職責分工、業務流程等方面沒有形成相互制約和相互監督的流程控制體系，如會計人員分工中存在一人兼任會計和出納兩個不相容崗位現象，也沒有建立定期崗位輪換制度，形成管理漏洞。

2.3 內部審計監督機制不到位

內部監督主要由單位的內部審計機構根據管理的需要進行審計檢查，然而許多單位由于內外部各種原因根本就沒有設立相應的內部審計機構，或者設立了審計機構但是審計機制不健全，審計力量薄弱，審計人員專業水平不高，導致內部審計監督未能得到有效、嚴格地執行，內部監督的獨立性和權威性的缺失，在很大程度上削弱了內部監督的效力。

2.4 內部控制活動存在缺陷

長期以來，我國行政事業單位缺乏嚴格的內控體系和預算管理，內部控制活動存在缺陷。如財務部門因不參與單位重大事項的決策，不了解單位重要事項的實施過程，與業務控制脫節，也未能對業務部門實施有效的財務監督；資產管理混亂，存在重支出輕管理的現象，資產盤點工作沒有定期按規定進行，出現賬實不符的情況；預算控制的準確性不高，各項實際支出并非嚴格按照預算安排支出，一些費用支出項目有的沒有如實列入預算，缺乏對資金支出合理性的分析。

3 新預算法下如何加強行政事業單位的內部控制建設

3.1 強化內控意識，健全內部控制制度

良好的內控意識是確保內控制度建立健全并有效實施的根本條件。單位管理層應轉變思路，切實認識到內部控制的重要性，依據單位實際情況制定內部控制相關制度和框架，明確規定各個實施主體的相關責任，促使領導層在貫徹落實內部控制制度中起到帶頭作用，創建良好的內部控制環境。具體操作中要有效規范單位財務審批程序和制度，完善預算控制、資產管理控制、內部報告控制等，建立內部審計、內部牽制和內部稽核等制度。

3.2 完善單位內控的組織架構

行政事業單位要結合單位實際業務流程各環節的風險點，構建標準的業務流程內部控制，對各部門、崗位按照不相容職位相分離和內部授權審批原則進行組織層面框架設計，制定詳細的業務流程圖。如：不相容崗位職責方面不由一人兼任會計和出納兩個崗位，印章與支票等分開保管，出納人員不兼任稽核及收入、支出、費用、債權債務賬目的登記、會計檔案管理工作等。同時，要提高單位各級人員的專業素質，尤其是財務人員的專業素質，要求財務人員必須掌握內部財務管理控制制度和財政政策，提高內部財務管理水平，固化內部控制信息系統，提高內部控制水平。

3.3 提高內部控制監督力度

行政事業單位的資金來源主要是國家財政下撥資金，其使用必須接受單位內部監督和社會的監督。內部監督主要是指做好單位內部審計工作，內部審計是對單位經濟活動和規章制度的合規性、合法性、合理性和可行性的獨立評價機構。內審部門應該抽查單位內部控制制度，并定期審計財務部門的工作，加強財務監督管理，定期對會計原始憑證、記賬憑證、各明細賬目等進行內部審計，對重大資產處置、資金調用和重要經濟業務事項的決策實施事前預防，事中監督，事后審查，及時發現問題并解決問題。

外部監督主要是來自于社會監督。新《預算法》要求行政事業單位開展社會預算公開和透明的管理，規定預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后20日內由政府財政部門向社會公開，要求單位預算的編制和執行更加嚴格透明；對于特定事項財務人員可以考慮運用權責發生制，確保財務報告能夠真實準確的反映事業單位的運行情況和財務情況，接受社會的監督和管理，提高內部控制的監督力度。“公開是最好的防腐劑”，這對于完善行政事業單位內部控制有著重要的意義。

3.4 強化預算管理，完善內部控制活動

預算管理作為行政事業單位加強財務收支的主要手段，是行政事業單位開展活動的起點和終點，預算管理實施有效與否對行政事業單位的內部控制管理意義重大，新《預算法》要求實施全口徑預算，把財政所有的收支都納入預算，根據相關的法律法規科學合理地編制部門預算，細化收支項目，加強項目預算精細化管理。新《預算法》還強調績效管理，研究探索項目支出標準和項目績效評價體系，有利于提高行政事業單位預算的編制質量，保證財政資金合理分配和有效使用；要提高預算監督力度，嚴格預算約束，將事中監督和事后監督結合在一起，加強財務檢查力度，切實提高預算管理質量，做好預算執行的反饋，強化預算管理，完善行政事業單位內部控制活動。

4 結 語

新《預算法》的施行，對于完善行政事業單位的內部控制有著極其重要的作用。行政事業單位要抓住時機落實建立和完善內控制度，提升內部管理水平，加強廉政風險防控機制建設，建立健全權力運行的制約和監督體系，建立公開透明的預算制度，切實保證行政事業單位經濟活動合法合規，資產安全有效，財務信息公開透明且真實完整，推進行政事業單位的健康發展。

主要參考文獻

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