如何在公共財政框架下加強財政監督

董小沙?劉秀

摘要：改革開放以來，尤其是近幾年，我國公共財政框架不斷完善，更好的適應于當前的經濟體制和社會現狀。財政監督為公共財政框架的建立提供了強有力的制度保障；而公共財政框架的進一步完善又需要調整和改進財政監督體系，以使公共財政更好地改善民生，為民服務。本文在分析公共財政框架與財政監督關系的基礎上，探討財政監督當前的現狀以及存在的問題，最后提出解決方法。

關鍵詞：公共財政；財政監督

一、財政體制與財政監督的關系

1.財政體制建立過程中，財政監督的地位和作用不斷提高。改革開放以來我國初步建立了一套分級財政監督體系，在保證我國財政正常運行方面發揮了重要的作用。在最近的幾十年里，我國經濟社會發生了翻天覆地的變化，但相對而言法制建設有些滯后，涉及財政違法違紀案件層出不窮，違紀金額令人發指，違紀手段卻越來越先進和隱秘。防治財政違紀事件的發生，財政監督也就顯得更為重要。我國財政監督建設經歷了一個相對漫長的發展過程，逐步從一元化向多元化方向發展，監督主體和方式的多元化與當前的財政體制相適應。財政監督的范圍更廣，內容更具體，在社會生活中的地位和作用不斷增強。

2.財政監督是推動公共財政體制完善的內部動力之一。財政監督的力度和質量直接關系到財政體制發揮作用的效果。財政監督為深化財政體制治理，整頓經濟秩序，實施宏觀調控保駕護航。財政監督是保障政府財政活動得以充分有效實現資源配置，收入分配公平和經濟穩定發展三大財政職能的有效的財政手段。財政監督不僅僅局限于單一的財政內容，而是包括對國民經濟部門及行政機關、企事業單位自身資金的籌集、供應和使用過程中合法、合理、正常、有效進行監察和督促。

二、財政監督當前的現狀及存在的問題

1.監督方式偏離實際情況，大大降低了財政監督效果。財政監督過程中普遍存在重事后監督、輕事前預防、忽視始終監督的問題，監督方式仍在沿襲著過去“三大檢查”時期運動式的、集中性的、突擊型的方式。這種監督的主要特點是針對性強，以專項治理在經濟領域中出現問題的方式來展開。雖然這種監督方式表面看來雷厲風行，各部門之間風行聯動，但實際上是出現問題后的一種彌補措施，責任難以落實，甚至帶有很多偶然因素，財政監督效果治標不治本。另外，現實中財政監督手段弱化，重檢查、輕整改，重罰繳、輕堵漏的問題也比較突出，財政監督局限于檢查，缺乏審核、稽查等多種方法的綜合運用，影響了財政監督效能的發揮。外部監督與內部監督不同步也是我國財政監督中存在的一個很大的問題，主要體現在對財政收入征收和財政資金使用擁有一套較為嚴格縝密的監督體系，但是財政部門內部的監督卻過于薄弱，不夠公開透明。近年來，財政系統內部違法違紀問題時有出現，有些甚至觸目驚心。應當說這與財政部門內部監督不健全、不完善，缺乏約束機制有很大關系。舉一個簡單的例子，這幾年國家比較加大對農村居民養老項目的扶持，很多村都符合建立農村養老院的資格，但情況是很多養老院建成以后不開放，只為了上級政府的合格檢查，一旦檢查合格有關部門就不再后續跟蹤監督，財政資金最終并沒有起到該有的作用。

2.財政監督法制建設，特別是財政監督立法工作的明顯滯后。我國還沒有一部全面規定公共財政監督的法律法規，使得財政監督在實踐中法律地位不清晰、當事人相應的權利義務不明確和執法手段不夠強硬，最終導致公共財政監督缺乏有力的法律保障。近幾年來我國已相繼出臺了監督法、預算法、審計法、會計法、注冊會計師法等法律，但這些法律都局限于規范特定的對象，而對財政監督僅有原則性規定，對于財政監督的職責權限、監督范圍、內容、監督程序和步驟等沒有系統完整的明確性規定，致使很多行業部門都利用法律漏洞來走擦邊球。財政監督立法滯后影響財政監督職能的發揮，例如現行的財政法律法規中對財政資金實施保全措施無明確規定，這就使得國家財政資金的安全與完整性受到嚴重威脅，導致財政資金出現截留、挪用、支出效益不高、損失浪費等諸多問題。但財政部門卻因無法可依而不能采取有效措施，從而損害了財政監督的權威性與嚴肅性，使得財政監督工作難以深入進行下去，即使在監督檢查中發現問題也容易擱淺，不能夠立即做出決斷，對違法違紀事件進行懲戒。

3.財政監督主體之間職能交錯，責任難以落實。財政監督的主體是國家財政機關，各級財政部門是財政監督的執法主體，財政監督是財政部門內部各職能機構的共同任務，而當前我國多個監督主體并存，各主體的地位沒有嚴格的等級之分。在監督工作中各個主體依據不同的法律法規來對監督對象進行財政監督，當落實到具體的財政監督的范疇時，各主體所按照的法律法規既有交錯重疊的部分又有各自獨特的規定，繼而導致各監督主體的職能定位、責任落實不明確。明確各個監督主體的職能定位，才能從大局方面對各監督工作進行把控，協調各行業之間的矛盾和問題，對于財稅體制改革中存在的問題做出及時的反應，成為財政工作中的感應器，及時而又敏感的對財政工作中出現的問題作出回應，從而建立一套完整而又系統的現代財政制度。但實際情形有些不盡人意，針對某個事項檢查的現象普遍存在，整體責任分工意識的缺失使得財稅改革的推動過程更為艱難。

4.財政監督的透明度不高，信息反饋機制有待改善。財政透明度的提高不僅有利于社會公平，提高政府效率，更有助于公眾和立法機構有效監督和評價政府，減少腐敗行為。當前對于政府工作報告中的財務信息的專業解讀滯后性太強，而且內容的真實性無法獲得有效保證，對于普通民眾來說難辨真假。近年來，我國不斷加強財政信息化建設，但是各個流程之間銜接不夠密切，各個部門之間的關系錯綜復雜，職能相互交叉，發現問題很難及時的反饋給對應的部門解決。

三、完善我國公共財政監督機制的建議

1.財政監督工作不拘于形式，落實到實處。很多時候都是在某個領域和環節出現問題以后，我們才會去關注和修復。事實證明，事后監督是成本最高的一種監督方式，只有事前監督才能將損失降到最低。財政的本質是“集眾人之財，辦眾人之事”，所以對于財政的監督我們也要合眾人之力。形成立法監督、政府監督和社會監督相結合，內部監督和外部監督相結合，專門監督和群眾監督相結合的合力。使財政工作從始到終都能受到監督，真正的造福于民。在公共財政運行的過程中發現問題時要在第一時間落實到具體部門，追究責任，查出漏洞，增強對財政工作監督的針對性。同時，重視財政系統的內部監督，對公職人員的違法違紀行為絕不姑息，秉持著對民眾負責的態度，凈化財政部門的內部風氣，保證財政工作源頭的純凈性。例如，民生項目的開展，不能忽視后續的跟蹤，這既可總結經驗，又可測試其惠民程度。

2.完善我國的財政立法機制，保障有一個全國統一的財政監督法規來對全國的財政工作進行規范。此法應由國務院負責頒布，要明確財政監督檢查的執法地位。該法要對財政監督檢查程序、人員職責、相關的權利義務等進行明確的規定并嚴格執行。針對于目前各個地區之間各司其法，執法不統一的問題，要對相關的法規條例進行細化，在以后的工作中做到有法可依。同時，該條例應由全國人大和各級財政部門進行反復商談確認，在原有的財經法規的基礎上廢舊立新，對原來各主體依照法律法規之間的沖突矛盾的地方有明確的統一規定，結合當前我國所處的市場經濟的階段來進行改善。可以借鑒證監會、銀監會、保監會在組織管理上的經驗，建立相應的輔助機構。我們需要專門負責的監督檢查的人員機構，但為了使監督機構的人員構成更為具有代表性和廣泛性，也需要有一些具有豐富的財政工作經驗的人員和在研究財政方面的專家、科研人員，使監督工作更具有權威性。負責相關檢查工作的人員要具有極高的專業素養，這樣才能從容的應對工作中的新矛盾、新問題。

3.打造完整的財政監督體系，明確各監督主體的職能。一個完整的財政監督體系的監督主體應包括：財政機關、審計機關、各級人大、民間機構和社會民眾。為實現人有專責，事有專管的的目標，各監督主體要各司其職。審計監督側重完善制約機制，保障稅務機關依法辦事，屬一種事后監督；而財政監督則貫穿財政資金運行全過程；人大監督重點對政府預算及執行結果進行監督審查；民間機構監督市場性更強一些，以某個特定利益為出發點進行監督，但效率卻一般高于其它監督；民眾監督則滲透社會每一項財政工作中，是對政府財政工作合理性、真實性最有效的監督。各監督方式各有側重而財政監督的獨特之處在于，它是一種憑借國家政治權力所制定的法令、制度為依據進行，凡是與財政發生分配關系的部門、企業單位，不問所有制的性質如何，也不問其所在地是城市還是鄉鎮，都要接受財政部門帶有強制性的監督。這種特有的監督方式使得財政監督與其他監督方式之間既要明確職責權限，又要相互協調。

4.提高財政透明度，讓財政工作真正在“陽光”下為人民服務。第一，保障財政預算資金使用和執行情況的公開性。一方面及時公開財政預算執行情況：以現行財政政策持續的長期報告和中期預算框架作為財政管理的基礎，定期發布與此相關的財政信息動態。保證預算單位的月度、季度、年度預算報告及時公示，實時跟蹤預算單位財務執行進度。另一方面對公開信息資料真實性和有效性嚴格把關：對于政府會計和財務報告標準統一性和公開性要建立起制度約束與保護機制，保證公開過程不受政府機構和人員的無端干涉。設立專門機構對于財政的預算和執行結果進行評估，要求政府對于差異部分做出有據可依的解釋。上級財政要對下級政府及部門預決算公開情況組織專項檢查，對公開信息完整性、及時性和細化制度方面存在的問題逐一的梳理反饋，全面整改到位。第二，保障預算公開完整性和有效性。預算公開的完整性旨在擴大當前公開的廣度和深度。確保將政府部門在編制預算的所有相關的收支都涵蓋到編制范圍里。“三公”經費在之前一直都是監管比較薄弱的環節，要在預算編制中將每一筆支出用途細化，將責任落實到個人；預算公開的有效性要求在保障完整性的前提下，預算內容更加清晰明了，可以按照功能、金額、部門分類公布。對于預算信息的說明則要有的放矢，切忌過多的專業解釋，便于人大和社會民眾能更直觀準確理解政府預算，提高工作效率。第三，合理分配財政資金，調動民眾參與財政監督的積極性。對于基礎設施要擴大政府采購的規模和范圍，惠及更多普通民眾。但對采購程序要嚴格規范，借鑒市場機制的模式，公平合理競標，提高資金的利用效率，懲治采購中的腐敗行為。建立以人大和民眾意見為基礎的“參與式預算”公開機制。使從預算機制的編制到預算審計，預算執行再到預算績效評估一整套的程序都受到社會各方面的監督。就地方政府而言，充分利用網絡公示、問卷調查、聽證會等多種監督形式，建立起多層次的預算公開通道，拉近財政工作與民眾之間的距離，使得財政預算能更好的反映不同階層的利益要求，調動公眾參與預算管理的積極性，體現財政的公開性、公平性和效率性。

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