淺談如何完善宅基地管理制度

楊紹梅

摘 要：現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度對農(nóng)村的穩(wěn)定起到了積極作用。然而，制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在缺陷也帶來了我國農(nóng)村特有的“小產(chǎn)權(quán)房”、“空穴”現(xiàn)象等社會問題。本文梳理了宅基地使用權(quán)的由來與沿革，分析其利弊和價值，試圖給出理順和完善宅基地使用權(quán)法律制度的建議。

關(guān)鍵詞：宅基地；完善制度；制度創(chuàng)新

前言

我國現(xiàn)行的宅基地制度建構(gòu)于1962年頒布的《人民公社工作條例修正草案》，將原先屬于農(nóng)戶私有的宅基地宣布為集體所有，由集體按照農(nóng)戶生活的需要進(jìn)行福利分配，宅基地使用權(quán)和宅基地房屋所有權(quán)歸農(nóng)民個人。隨后頒布的各項(xiàng)法規(guī)都是在其基礎(chǔ)上的進(jìn)一步調(diào)整，特別對宅基地的處分權(quán)能（轉(zhuǎn)讓權(quán)）進(jìn)行了限制，即嚴(yán)格規(guī)定了農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，不能為在農(nóng)村購買房屋的城市居民發(fā)放土地證和房產(chǎn)證，嚴(yán)禁城市居民在農(nóng)村購置宅基地，宅基地流轉(zhuǎn)只能限定在農(nóng)村集體內(nèi)部。

1 現(xiàn)行宅基地制度使用現(xiàn)狀

1.1 宅基地制度形成的背景

國家采取的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，賦予宅基地對農(nóng)民的保障性功能。新中國獲得政治獨(dú)立之初，面對朝鮮戰(zhàn)爭、國外的封鎖禁運(yùn)及戰(zhàn)爭威脅，迫切需要解決經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、國防安全問題，這是當(dāng)時國家的主要發(fā)展目標(biāo)。沒有強(qiáng)大的工業(yè)，就沒有強(qiáng)大的國防，國家的安全和統(tǒng)一就會受到威脅。但在百年來飽受戰(zhàn)亂之苦和列強(qiáng)入侵的農(nóng)業(yè)大國里，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的原始資本從何而來？這就需要實(shí)施非均衡發(fā)展戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)趕超。不過也催生了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元福利問題：在農(nóng)村，以土地作為農(nóng)民的社會保障；在城市，國家為居民提供福利保障。

改革開放以來，雖然已很少提趕超戰(zhàn)略，但國家由政府主導(dǎo)、干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)行非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的模式，沒有發(fā)生根本改變。當(dāng)前宅基地制度可簡單歸結(jié)為：宅基地集體所有；集體內(nèi)成員無限期無償使用；一戶一宅；集體內(nèi)有限流轉(zhuǎn)，不允許賣給集體以外成員；不能抵押、擔(dān)保；只能用于建房自住等。這些政策背后體現(xiàn)宅基地針對農(nóng)民而非市民的“保底型”福利保障特性。

1.2 現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的利與弊

把宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，并對其取得、流轉(zhuǎn)加以嚴(yán)格限制，符合中國農(nóng)村的實(shí)際情況，保護(hù)了農(nóng)民利益，對建設(shè)小康社會意義重大。

首先，有利于保護(hù)農(nóng)民的根本利益。我國農(nóng)村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本。而且，與土地承包經(jīng)營權(quán)不同，宅基地使用權(quán)的設(shè)立保障的是農(nóng)民最基本的居住權(quán)。一旦允許自由轉(zhuǎn)讓，比如向農(nóng)村集體成員以外的第三人轉(zhuǎn)讓，有可能使農(nóng)民喪失基本的生存條件，也有可能導(dǎo)致耕地流失。嚴(yán)格限制宅基地的轉(zhuǎn)讓，限制宅基地使用權(quán)的流通，符合農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，有利于農(nóng)村穩(wěn)定。

其次，有利于保護(hù)耕地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來非法占用耕地建房，已成為耕地流失加劇的重要原因之一。為防止耕地流失，有必要從申請的主體、用途對宅基地使用權(quán)加以限制，防止農(nóng)民通過多種方式擠占耕地，穩(wěn)定農(nóng)村土地市場，保護(hù)基本農(nóng)田。

再次，有利于社會穩(wěn)定。這是由我國的基本國情所決定的，我國地少人多，而且農(nóng)村人口占全國人口絕大多數(shù)，農(nóng)村的不穩(wěn)定，必將帶來整個社會的不安定。隨著我國城市化的加速發(fā)展，大量的農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。

盡管如此，我們也不能忽視現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)政策和法律的負(fù)面效應(yīng)。

第一，不利于物盡其用和資源的有效配置。近年來，隨著我國城市化的演進(jìn)和戶籍制度改革，農(nóng)村“空穴”現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。或長年進(jìn)城務(wù)工，或直接在城市購房置業(yè)，農(nóng)民大量涌向城市。然而，受困于現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)制度，他們無法通過合法途經(jīng)對外轉(zhuǎn)讓自己對宅基地的權(quán)利，村集體也無權(quán)收回和處置宅基地，從而造成農(nóng)村大量住宅閑置。宅基地產(chǎn)權(quán)的不完整性也必然會降低農(nóng)民的投資熱情，導(dǎo)致資源配置的低效率。

第二，宅基地的福利性分配和取得的無償性，往往導(dǎo)致宅基地使用面積數(shù)量的增大。現(xiàn)行的“一戶一宅”的面積限額政策，和各省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定的宅基地標(biāo)準(zhǔn)，都很難有效制約無限擴(kuò)大宅基地的沖動。宅基地面積超標(biāo)和“一戶多宅”的現(xiàn)象在廣大農(nóng)村普遍存在。

2 宅基地管理制度改革創(chuàng)新的對策和建議

2.1 設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，因地制宜，合理規(guī)劃和開發(fā)土地

首先，應(yīng)由地方專業(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等各方面情況，本著節(jié)約、集約土地的原則對于工業(yè)用地、商業(yè)用地、生活住宅和耕地進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃，形成一定的集聚規(guī)模。其次，推進(jìn)老村改造和建立“農(nóng)村中心住宅小區(qū)”的規(guī)劃，對于那些遠(yuǎn)離城市、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人口少、土地面積小的村莊可以進(jìn)行拆村或者并村，盡量避免占用耕地建房，提高土地利用效率。同時，農(nóng)民的思想觀念也需要轉(zhuǎn)變。各級國土資源部門應(yīng)加強(qiáng)對于合法用地、節(jié)約集約用地的法律宣傳，使農(nóng)民樹立起合法用地和惜土的意識。

2.2 宅基地流轉(zhuǎn)政策亟待破冰

房屋可以流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)也要隨之流轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)盡快建立農(nóng)村宅基地交易市場，允許農(nóng)村宅基地上市公開流轉(zhuǎn)。這不僅有利于金融資本順利進(jìn)入農(nóng)村，擴(kuò)大農(nóng)民融資渠道，增加農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力；可以盤活宅基地存量，節(jié)約稀缺的耕地資源；而且有利于保障農(nóng)民權(quán)益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，使之能夠分享住房財產(chǎn)價值的增長，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

但由于目前我國法律仍然禁止宅基地流轉(zhuǎn)，在國家允許宅基地公開流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)正式出臺之前，地方農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)可先行“放開”政策。允許農(nóng)村宅基地向本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部或者本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的符合申請宅基地條件的人員以及外地來此長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并準(zhǔn)備在此定居的人員出租或者出賣。其租賃或購買農(nóng)村宅基地的價格可由雙方協(xié)商確定，由市場機(jī)制自發(fā)地調(diào)節(jié)，與現(xiàn)有的國有土地交易逐步接軌，以真正體現(xiàn)農(nóng)村土地的市場價值。

2.3 宅基地置換房期待突破瓶頸

首先，應(yīng)該給予農(nóng)民“合法確權(quán)”的房屋面積合理恰當(dāng)?shù)陌仓醚a(bǔ)償，包括宅基地自身的財產(chǎn)價值的補(bǔ)償。其次，還應(yīng)完善新的置換房周邊的公共基礎(chǔ)配套設(shè)施，提高社區(qū)服務(wù)水平，切實(shí)保障安置房的資金到位情況，讓農(nóng)民盡早地住上新房。

具體來說，要解決公共設(shè)施以及資金難題，一是需要統(tǒng)一建設(shè)，即對工程隊(duì)伍進(jìn)行比較，經(jīng)費(fèi)由農(nóng)民出資、開發(fā)商墊資和金融貸款相結(jié)合；二是需要統(tǒng)一配套和裝修，對水、電、氣、閉路電話和門前院壩的硬件等配套設(shè)施上，在美觀適用的前提下，統(tǒng)一由村和組委會負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)。

這樣一來，不僅節(jié)約了土地資源，提高了土地的適用率，降低了建房成本，而且還更加有利于村組管理，有利于群眾活動的開展，為城鎮(zhèn)化的建設(shè)和管理積累經(jīng)驗(yàn)，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)探索新的途徑。

2.4 宅基地管理制度需要完善，管理方式需要創(chuàng)新

第一，嚴(yán)格規(guī)范審批程序和規(guī)劃管理，通過“一書一證”、“一書兩證”的發(fā)放，調(diào)控農(nóng)民建房行為，確保所建新房按規(guī)劃布點(diǎn)建設(shè)。

第二，實(shí)行宅基地有償使用制度，對于以往一戶多宅和宅基地超占部分實(shí)行有償使用制度。有償使用制度能有效地制止多占、超占宅基地現(xiàn)象發(fā)生。對宅基地實(shí)行超面積收費(fèi)，不是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，只是對極少數(shù)亂占、多占宅基地者的制約措施，符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、土地集約利用和保護(hù)耕地的要求。

結(jié)束語

對現(xiàn)行的宅基地制度的完善，有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，搞活農(nóng)民經(jīng)濟(jì)，對建設(shè)社會主義新農(nóng)村有著至為重要的意義。土地問題也將成為解決“三農(nóng)”問題的核心和關(guān)鍵所在。

參考文獻(xiàn)

[1]黃發(fā)儒.宅基地管理方式亟待創(chuàng)新[J].中國土地，2008/11.