建立勞動糾紛綜合調解機制的對策研究

韓琳

摘 要：近年來，我國在創新勞動糾紛調處體制機制、手段、方法等方面取得突破性進展。通過調研訪談，梳理分析了進一步完善我國勞動糾紛處理機制尚需解決的幾個主要問題，并在此基礎上，提出了樹立替代性糾紛解決機制的理念、完善勞動爭議調解制度設計、發展勞動爭議調解組織、提高調解員能力素質、強化調解協議效力等構建勞動糾紛綜合調解機制的對策建議。

關鍵詞：勞動糾紛；綜合調解機制；勞動爭議調解

中圖分類號：D922.5 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）02-0133-02

近年來，隨著經濟步入新常態，經濟下行壓力加大，我國部分企業因經營困難引發了拖欠工人工資、非法解散員工等勞動糾紛案件，社會矛盾凸顯。據人力資源和社會保障部統計公報顯示，2015年全國各地勞動人事爭議調解組織和仲裁機構共處理爭議172.1萬件，同比上升10.4%，辦結案件161.0萬件，仲裁結案率為95.2%。案件進入仲裁審判，增加了司法審判成本和部分當事人的經濟負擔，應引起有關部門重視。而勞動爭議調解作為解決勞動爭議的重要手段，相對于仲裁和審判形式更具有獨特的優勢，更易于被勞資雙方所接受，已經成為世界各國解決勞資糾紛的重要手段。因此，本研究認為，我國當前亟須構建黨政主導、主體多元、手段多樣、方式靈活、反應靈敏、協調順暢的勞動人事爭議的綜合調解機制，充分利用調解制度的簡便快捷低成本的優勢，將勞資糾紛及時化解，營造和諧的勞動關系，進一步促進社會和諧。

一、我國現行勞動糾紛調解制度存在的問題

（一）調解制度發展理念滯后

我國最高人民法院在《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》中提出，要“使非訴訟糾紛解決方式更加便捷、靈活、高效，維護社會和諧穩定，促進經濟社會又快又好發展，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式”。但是，由于長期受計劃經濟思想影響，政府在勞動糾紛調解方面缺乏與其他力量的互動、協商、合作和多元化解決矛盾的理念，未能建立起有效的綜合調解制度，勞動糾紛調解率較低。

（二）勞動爭議調解缺乏配套制度安排

盡管我國《勞動法》和《勞動爭議調解仲裁法》已經確立了勞動爭議非訴訟糾紛解決程序與勞動爭議調解制度，但由于缺乏相關配套制度和實施細則加以保障，難以適應市場經濟條件下勞動爭議調解工作發展的需要，特別是對用人單位權責缺乏細分、量化，調解水平低，導致現有制度不能應對數量越來越多且利益關系更為復雜的勞動糾紛爭議案件，制約了勞動爭議調解工作的有效開展。

（三）勞動爭議調解組織不健全

從國外的實踐來看，無論是美國的獨立機構調解，還是北歐的行政調解，無論是德國的勞動法院調解，還是日本的三方機制調解，都特別注重勞動爭議調解與仲裁、訴訟對接機制的建設。在我國，多元化調解組織尚處于建設初期，以某副省級城市為例，目前僅有勞動爭議調解組織15家，其中各類大小企業，在內部設有勞動爭議調解組織的僅有9家，行業性、地域性類似街道、工業園區的調解組織也是僅有零星幾家，第三方的勞動爭議專業調解組織更是少之又少。即便存在，這些調解組織的專業性也不強，讓其承擔日益復雜而繁重的勞動爭議解決任務顯然是不現實的，不能滿足職工維權的需求，多元化調解模式在實踐中很難發揮作用。

（四）調解員數量不足且素質參差不齊

勞動爭議調解制度的生命力在于調解員的專業性和職業性，在于調解員能夠有效平衡勞資雙方的利益訴求。由于我國勞動爭議調解制度的非職業性，對從事勞動爭議調解的人員的資格認定、職業準入較為寬松，主要資格要求體現在政治素養方面，而對調解員專業知識、社會經驗、處理人際關系的特殊才能等方面的要求較低。以某副省級城市的勞動人事爭議仲裁委員會為例，現專職仲裁員31人，兼職仲裁員12人。兼職仲裁員中取得調解員資格證書的幾乎沒有，沒有專門的機構來加強對調解員的管理，調解員專業知識欠缺，沒有經過系統的法律知識學習，法律政策水平有限，對勞動關系、勞動法的理解不透徹，在處理勞動糾紛時顯得力不從心。

（五）調解協議效力不高

盡管勞動爭議調解協議是雙方在自愿的基礎上達成的，是雙方意思表示一致的結果，相當于合同，但其僅具有合同的效力，沒有直接的強制執行力。從根本上講，勞動爭議調解制度能否得到社會真正認同的關鍵在于調解結果的落實與否，也就是調解協議效力能否得到法律的確認和保障。考察國外勞動爭議調解制度發現，調解協議都被賦予相當的法律效力，如一方當事人拒絕履行的，另一方當事人可以申請強制執行。盡管《勞動爭議調解仲裁法》《人民調解法》和最高人民法院相關解釋等，都涉及勞動爭議調解協議效力以及勞動爭議調解與仲裁和訴訟對接，但有關規定不僅零散，而且原則性過強，操作性不強，最終導致我國勞動爭議調解制度實用性不足。

二、構建勞動糾紛綜合調解機制的建議

（一）樹立替代性糾紛解決機制的理念

調解機制的架構離不開理念的引導和支撐。替代性糾紛解決機制（ADR）通過簡便、快捷的方式解決糾紛，節約訴訟成本，在避免司法資源浪費的同時，能夠促進雙方諒解，增進雙方信任。樹立替代性糾紛解決機制（ADR）的理念可以推進勞動糾紛綜合調解機制的建立。首先，替代性糾紛解決機制并不完全排斥訴訟，而是與之協同構建完整的糾紛解決體系。其次，替代性糾紛解決是在當事人協商的基礎上自愿進行的，其程序規則由當事人雙方自主決定，不像訴訟那樣制度化或規范化。最后，替代性糾紛解決機制（ADR）及時、便捷、經濟、平和地解決糾紛，容易取得雙方諒解，增進雙方信任，能從根本上化解雙方的矛盾。

（二）完善勞動爭議綜合調解配套制度設計

勞動爭議處理程序的關鍵就是從制度體系構建上對我國勞動爭議調解制度進行完善。一是對用人單位實行網格化管理，明確責任追究。建立企業用工信息庫和違法用工企業黑名單，加大企業違法用工成本，加大對違法行為的懲處力度。對全市各類用人單位按地域、分級別實行網格化管理，加強對單元網格內所轄的企事業單位的日常巡查，指導轄區企業完善用工規章制度，做到用工規范合法。同時，在網格化管理中注重預警機制的建立，通過預測與預防雙管齊下，一旦發生勞動糾紛能夠及時依法處理，避免擴大為群體事件。二是加大多元公共財政投入，提高綜合調解水平。政府應逐步增加對綜合調解工作的投入，使有關部門將矛盾糾紛綜合調解工作經費按要求按標準每年納入財政預算，及時撥付工作經費，為有力開展矛盾糾紛綜合調解工作提供經費保障，確保綜合調解工作順利有序進行。

（三）發展勞動爭議調解組織

勞動爭議調解組織的設立，其目的主要就是將矛盾化解在初始狀態。一是發展企業勞動爭議調解委員會，形成多層次調解組織的格局。在企業工會，設立由職工代表、用人單位代表和企業工會代表組成的勞動爭議調解委員會，如副省級城市300人以上企業應全部建立勞動爭議調解組織，推動全市100人以上的企業建立勞動爭議調解委員會，100人以下的企業明確一名勞動爭議調解員。規模較大的商會（協會）建立勞動人事爭議調解中心。當勞動爭議發生后，可先由這些調解組織開展調解工作，調解不成再由仲裁機構做出裁決，仲裁不成的再進入法律程序。二是發展第三方調解組織，對多層次調解格局進行補充。積極支持建立行業性、區域性等第三方專業勞動爭議調解組織，拓展、延伸、補充調解工作，構筑和完善全方位、立體化的綜合調解格局。第三方調解必須凸顯公平性和中立性，在調解中遵從法律法規和政策，無論從程序上、依據上，還是在調解范圍方面，都不得與國家現行法律法規、政策相抵觸，要最大限度地維護矛盾雙方的合法權益，防止矛盾激化，維護正常社會秩序，促進社會和諧穩定。

（四）提升調解員的專業素質

調解員作為勞動爭議調解工作的主體，為了其在日常工作中起到預防和處理群體性勞動糾紛、解決社會熱點矛盾的重要作用，對調解員的專業素質應提出新的、更高的要求。組建具有專業性和長期性的勞動爭議調解員隊伍，才能更加充分地發揮勞動爭議調解制度的作用。一是設立準入門檻，確保調解員具備相關專業技能和知識。例如對調解員實行資格準入，對調解員申請人進行必要的資格篩查，要求滿足調解工作所需的學歷、專業、年齡、工作經驗等相關規定，并定期進行資格再審核，同時加強對調解員行為的日常監督，對表現不好的調解員，撤銷其調解員的資格。在這方面，可以借鑒上海嘉定區的做法。上海嘉定區對人民調解員設立門檻，要求通過培訓考試，獲得人民調解員資質的，才能納入本區人民調解員資源庫，并對人民調解員的職稱進行資格評審，職稱資格分為助理、初級、中級、高級、首席五個等級。二是加大對調解員的培訓力度。研究開發適合調解員的培訓課程，包括綜合法學、心理學、教育學、倫理學、社會學等相關課程，定期對調解員進行職業培訓，提高調解員對做好新時期調解工作的思想認識和專業能力水平。同時，出臺《勞動人事爭議兼職仲裁員管理辦法》，建立調解人才“專家庫”，不斷提高調解員專業化水平。

（五）強化調解協議效力

只有使調解協議真正具有法律明確規定的強制執行力，才能更好地起到強化調解協議效力的作用。在構建勞動爭議綜合調解格局的背景下，勞動爭議調解協議的效力能否切實得到法律確認，是綜合調解格局能否建立的關鍵。一是通過司法確認保障調解協議效力，并使之具有強制執行力，才能更加有效地攔截勞動爭議涌入仲裁和訴訟形成勞動爭議案件或上升為勞動爭議群體事件。二是可以嘗試采用勞資雙方和解協議置換勞動爭議仲裁調解書的方式，打破以往調解程序復雜化的狀況，使當事人在發生爭議后無須馬上進入仲裁程序，直接通過調解及置換的方式解決糾紛，為當事人節省了維權時間，同時促進了勞動關系的和諧穩定。

三、結語

習近平總書記就加強和創新社會治理做出的重要指示中提到，“要堅持問題導向，把專項治理和系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結合起來”。這不僅是對完善中國特色社會主義社會治理體系的內容升華，更為社會治理指明了更高的起點和努力方向。只有盡快建立“專項治理”的勞動糾紛綜合調解機制，樹立“源頭治理”超前防范的理念，不斷推進“依法治理”相關領域立法的完善，通過“系統治理、綜合治理”的制度體系構建和完善保障廣大勞動者的切身利益，維護社會發展的有序進行，才能更好地應對解決當前社會轉型時期的錯綜復雜、類型多樣的勞資矛盾，才能為社會治理攻堅克難。

參考文獻：

[1]徐永革，陳思.大調解視域下民間勞動爭議調解組織的功能與實踐[J].中國人力資源開發，2015（12）.

[2]汪鑫.基于勞動爭議仲裁案件的勞動爭議仲裁現狀研究[J].中國人力資源開發，2014（13）.