城鎮(zhèn)化進程中的農村社會管理問題研究

林杭鋒

摘 要：城鎮(zhèn)化是我國社會經濟發(fā)展的必然結果。在這一進程中，如何加強農村社會管理，破解三農問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，成為我們必須思考和解決的議題。文章以三亞為例，探討了三亞在城鎮(zhèn)化過程中強化農村社會管理的嘗試及其存在的問題，文章認為，三亞快速推進城鎮(zhèn)化建設，有助于推動農村社會經濟的進一步發(fā)展，但也加大了農村社會管理的難度，需要從思想觀念、經濟建設、制度供給、政府治理能力、加強農村基層自治等五個方面強化管理措施。

關鍵詞：行政區(qū)劃調整；農村社會管理；城鎮(zhèn)化；三亞

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）02-0118-03

所謂城鎮(zhèn)化，“是指農村人口轉化為城鎮(zhèn)人口的過程，就是農鄉(xiāng)格局進一步提高綜合配套設施，個體人員各司其職，提高現(xiàn)代化進程，第二、三產業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴大的一種歷史過程。”[1]適度的城鎮(zhèn)化發(fā)展，有助于城鄉(xiāng)經濟的協(xié)調與持續(xù)發(fā)展、社會的和諧與穩(wěn)定。但城鎮(zhèn)化往往導致原有社會結構的變化、利益格局的調整，因此，唯有加強社會管理，才能滿足社會發(fā)展需求，調節(jié)社會矛盾，促進經濟發(fā)展與社會建設，維持社會的公平、和諧與穩(wěn)定。而且，由于我國長期的二元結構體制，導致城鄉(xiāng)發(fā)展差距明顯，使得經濟效率損失，社會不公、不穩(wěn)，因此，在城鎮(zhèn)化過程中，如何通過加強農村社會管理——“政府、農村社會自治組織以及其他社會組織為維護農村的社會公正、社會秩序、社會穩(wěn)定和實現(xiàn)農村可持續(xù)發(fā)展，依法管理農村社會公共事務、調整農村社會利益關系、化解農村社會矛盾、調節(jié)農村收入分配、保障農民合法權益、保護農村生態(tài)環(huán)境、開展農村教育和公共衛(wèi)生等方面的綜合性管理活動”[2]，確保農村經濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，成為城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、社會和諧與穩(wěn)定的必然選擇。

一、三亞市城鎮(zhèn)化發(fā)展及農村社會管理的基本概況

三亞是我國著名的熱帶海濱城市，2014年國務院批準了三亞“撤鎮(zhèn)設區(qū)”的行政區(qū)劃調整方案后，三亞成為全國第一個全區(qū)覆蓋的地級市，城鎮(zhèn)化建設得以加快。為滿足“管理模式扁平化”的要求，提高管理效能，三亞繼續(xù)實行兩級政府管理模式，即“市區(qū)兩級政府、市——區(qū)——社區(qū)（村）三級管理”的模式，不設鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級政府，區(qū)政府直接管理社區(qū)（村）。這種新的管理模式，給三亞農村經濟社會發(fā)展帶來新的機遇，但也對三亞的農村社會管理提出了更高的要求。

在區(qū)管農村的模式下，三亞不斷探索和完善農村社會管理。一是創(chuàng)新管理服務機制，推行“多村—社區(qū)”的基層架構模式，建立社區(qū)便民服務中心，并配備了窗口咨詢人員和代辦員，從而做好“最后一公里”的服務。二是完善農村自治機制，推行“一核兩委一會”，解決“群眾參與少，群眾知情少”的問題，提高自治水平。三是推行網(wǎng)格化管理，通過“精準管理”，及時發(fā)現(xiàn)并解決農村網(wǎng)格中存在的問題、糾紛，維護農村和諧穩(wěn)定。四是區(qū)政府在農村社會管理過程中，化被動為主動，做好政府宏觀管理工作，并努力實現(xiàn)第一、三產業(yè)的協(xié)調發(fā)展，提升農村經濟產業(yè)化、集約化發(fā)展水平。五是加大公共經費投入，如在2015年投入1.5億元落實惠農政策，2億多元推進農村危房改造，以及加強農村環(huán)境、社保、基礎設施的投入等，這極大地提高了三亞農村發(fā)展水平。但是，由于一系列原因的存在，撤鎮(zhèn)設區(qū)后三亞的農村社會管理問題依然突出，亟待加強。

二、三亞行政區(qū)劃調整過程中農村社會管理存在的問題

（一）農村經濟發(fā)展水平有待提高

“經濟基礎決定上層建筑”，經濟發(fā)展水平越好，社會管理水平越高，反之則越差。近年來，三亞農村經濟發(fā)展水平進一步提升，資料顯示，2015年，三亞第一產業(yè)增加值為59.66億元，農村常住居民人均可支配收入為12 228元，比上一年分別增長5.4%和8.4%，同期三亞的第二、三產業(yè)增加值分別為89.53和285.83億元，增長6.5%和9.2%，高于第一產業(yè)，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入為28 782元，增長7.2%[3]。雖然比農村人均可支配收入的增長率低，但是卻比農村人均可支配收入多出了16 000多元。由此可見，三亞城鄉(xiāng)經濟發(fā)展并不均衡，農村經濟發(fā)展水平還有很大的提升空間。三亞農村經濟發(fā)展滯后，一方面，與我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結構有很大關系，在城鄉(xiāng)二元結構下，大量的行政資源用于城市建設，這必然不利于農村經濟社會的發(fā)展，三亞也不例外。另一方面，也是三亞經濟結構的必然結果。三亞是旅游城市，旅游業(yè)作為三亞的重點產業(yè)，其所占的分量必然較重，相應地，政府也應該投入更多的資源用于旅游產業(yè)的發(fā)展，而第一產業(yè)既沒有實現(xiàn)產業(yè)化、集約化發(fā)展，也沒有與第二、三產業(yè)做好配套、融合，在這種情況下，三亞農業(yè)經濟發(fā)展必然受到一定的限制。

（二）村干部素質較低以及管理主體單一

一方面，村干部素質較低。加強三亞農村社會管理，需要村干部的配合，但是，從調查的情況來看，三亞現(xiàn)任村干部存在文化程度低、年齡較大、綜合素質不高等問題，加之撤鎮(zhèn)設區(qū)后，村干部的工作量加大、復雜度提高，待遇卻基本不變，這不可避免地影響了村干部的積極性，使得村干部在執(zhí)行國家政策、推行農村社會管理的時候，存在一些不如意的地方，比如，管理和協(xié)調村務不夠盡責，領導村民發(fā)展經濟不夠積極，工作方法創(chuàng)新性不足等。另一方面，農村社會管理主體單一。利益的多元化、公共事務的復雜化決定了政府的單中心治理結構已經不能實現(xiàn)對農村社會管理、農村公共服務與公共產品的有效治理，這就需要非政府組織利用其自身優(yōu)勢補充政府不足，參與農村社會治理，為農村社會提供更多的公共產品與服務，使農村實現(xiàn)“民主自治”“合作共治”，但在實際中三亞農村社會管理仍舊以政府為絕對的主導地位，三亞非政府主體參與農村社會管理仍顯不足。

（三）規(guī)章制度供給相對不足

一是我國制定了與農村社會管理相關的一些規(guī)章制度，如《中華人民共和國村委會組織法》等涉及農村基層自治、農村社會管理、村民權益等內容的等一系列法律法規(guī)和規(guī)章制度，由于這些法律本身更具有原則性而缺乏操作性，需要地方政府根據(jù)地方實際情況加以完善。二是行政區(qū)劃調整后，建立在“鎮(zhèn)管村”基礎上的規(guī)章制度已經不合時宜，而新的制度尚在摸索，尚未成型，加之三亞缺乏成熟的立法經驗，這就導致三亞對農村社會管理的規(guī)章制度供給不足，農村社會管理缺乏制度保障。三是農村社會協(xié)同治理的制度。前文所述，政府的一元化治理已經不能滿足社會需求，應當在推進農村社會管理過程中，引入非政府主體，并以制度為協(xié)同治理保障，明確非政府主體的參與范圍、方式等。但是現(xiàn)實中，三亞缺乏對非政府主體協(xié)同參與農村治理的制度規(guī)范，不利于農村社會的協(xié)同治理。

（四）政府能力的有限性與農村社會管理需求的擴大存在矛盾

一體化管理、就地城鎮(zhèn)化、區(qū)管農村，無疑推動了三亞城鎮(zhèn)化進程，但也加重了政府的負擔：管理幅度擴大，公共事務變多，公共服務需求增加，這就要求政府具有更高的管理能力。然而，現(xiàn)實中，三亞兩級政府能力依然無法滿足農村社會管理的需求：一是體現(xiàn)在政府服務能力的“有限”上，即社會需要政府提供更多、更好的公共產品與服務，但“政府在提供公共服務方面的職責和能力是有限的，不是全能的，更不是萬能的”[4]。二是體現(xiàn)在政府工作人員素質與新政府管理要求不相匹配上，由于缺乏區(qū)管社區(qū)（農村）的經驗，缺乏較高層次的決策、協(xié)調能力，使得原有的政府工作人員的經驗與能力存在一定不足，其在一定程度上限制了政府職能的發(fā)揮。三是體現(xiàn)在管理手段的有限性。新的治理模式無疑對社會的“自我管理”“自我服務”提出了更高的要求，但是由于傳統(tǒng)的“大政府小社會”格局依舊存在，使得政府“一元化”管理嚴重，社會組織、公民社會羸弱，這就導致管理銜接出現(xiàn)了“斷層”，無法滿足新形勢下的社會管理需求。

（五）政府與農村社會組織的關系定位不明晰

正確定位政府與農村社會組織的關系，理順農村權力運行機制，也是加強農村社會管理的重要措施之一。首先，政府要正確處理與農村基層自治組織的關系。在三亞撤鎮(zhèn)設區(qū)以前，在鎮(zhèn)管村的模式下，村組織承擔了大量來自于基層政府的工作，使其工作從“自治”、服務村民為主變成以協(xié)助鎮(zhèn)政府工作為主，村兩委逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“延伸”，村委的原有功能弱化。撤鎮(zhèn)設區(qū)之后，由于政府能力的有限以及社會自治能力較差，使得區(qū)政府不得不繼續(xù)依靠農村社會組織尤其是村兩委組織的力量來落實具體工作，這就使得原有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)——農村”行政管理模式下的政府與農村社會組織的關系得以延續(xù)而不是改善。其次，在政府與社會組織的關系上，一是三亞農村自有的或服務農村的社會組織偏少；二是政府對社會組織依舊是“婆婆”身份，管得過多、過死，一定程度上限制了農村社會組織對農村社會管理的參與。這種現(xiàn)象的存在，無疑不利于政府的“瘦身”，也不利于社會組織發(fā)揮“服務村民”的作用。

三、完善農村社會管理的對策

（一）轉變觀念，推動農村社會管理創(chuàng)新

推動農村社會管理創(chuàng)新是加強三亞農村社會管理的必然要求。一是要認識到強化農村社會管理的重要性。城鎮(zhèn)化是社會經濟的發(fā)展的結果，而農村又是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎，這就需要政府在推進城鎮(zhèn)化過程中，認識到農村社會管理對于行政區(qū)劃調整的落實、經濟社會發(fā)展以及現(xiàn)代化建設的重要意義。二是要改變政府“全能主義”的思想，要認識到政府的有限性。政府必須還權社會，打造“有限型政府”，“凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承辦”，從而優(yōu)化政府職能。三是要認識和借助社會組織的作用。“社會組織既能有組織、有目的地進行社會動員、整合和影響組織成員的價值觀和利益表達方式、維護自身的合法權益、實現(xiàn)有序的政治參與，又能為組織成員的利益表達提供多種渠道及合法的表達方式，以維護社會秩序和社會穩(wěn)定”[5]的作用，因此，政府必須轉變觀念，鼓勵和支持社會組織發(fā)展，并實現(xiàn)合作共治，從而提高三亞農村社會管理水平。

（二）加快三亞經濟融合，提高農村經濟發(fā)展水平

加快三亞經濟融合，實現(xiàn)三亞農村經濟快速發(fā)展，是推動三亞農村社會管理的經濟基礎。應當說，三亞的撤鎮(zhèn)設區(qū)為三亞農村經濟發(fā)展提供了新的發(fā)展機遇，因此，市區(qū)兩級政府必須高瞻遠矚，制定地方經濟融合的頂層計劃，通力合作。一是要推動農業(yè)產業(yè)化、集約化發(fā)展。三亞地處熱帶，具有發(fā)展熱帶農作物的氣候和地理優(yōu)勢。市區(qū)政府應完善農業(yè)基礎設施，應因地制宜，發(fā)展特色農業(yè)，培育農業(yè)龍頭企業(yè)，提高農產品深加工能力，發(fā)揮帶動效應。二是要推動農業(yè)“第三產業(yè)”發(fā)展，通過政府扶持、與旅游公司、酒店合作等方式，開發(fā)農業(yè)熱帶旅游，實現(xiàn)農業(yè)與第三產業(yè)的深入融合，提升農村經濟發(fā)展水平。三是要加強對農民的就業(yè)技能和服務技能培訓，從而為農民走向第二、三產業(yè)，實現(xiàn)三亞第一、二、三產業(yè)融合，加快農村經濟發(fā)展打好基礎。

（三）強化制度設計，優(yōu)化農村社會管理的制度環(huán)境

加強農村社會管理，規(guī)范政府與社會組織之間的關系，確保社會管理的民主化、法治化與科學化，必須加強制度建設，為城鎮(zhèn)化進程中的農村社會管理提供制度保障。一是要強化農村社會管理頂層制度設計，對農村社會管理進行全方位的統(tǒng)籌規(guī)劃。三亞市應當從全市的角度對本市農村社會管理進行頂層設計，為三亞市農村社會管理提供整體的制度架構，并在此基礎上，完善三亞市農村社會管理的規(guī)章制度，以此確保農村社會管理的整體性和穩(wěn)定性。二是要建立農村社會管理的協(xié)同治理機制。“農村社會治理現(xiàn)狀表明，僅有政府，或僅有村委會，或僅有基層黨組織都是不夠的，一個健全的農村社會管理體系必須尋求民眾與政府、基層組織之間在社會管理領域的協(xié)同，建立社會管理的多中心體制和互補機制。”[6]應當根據(jù)三亞的基本情況，建立完善的協(xié)同治理機制，為農村村務管理、村務決策、矛盾糾紛、利益協(xié)調、政治參與提供良好的制度、協(xié)調和治理基礎。三是要建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的流動機制，三亞應當借助行政區(qū)劃改革的契機，破解城鄉(xiāng)二元結構，優(yōu)化機制，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)農村社會管理的良性發(fā)展。

（四）推進政府管理手段創(chuàng)新，提高政府管理能力

城鎮(zhèn)化的發(fā)展，要求政府必須提高管理能力。一是要加強制度創(chuàng)新。要在扁平化管理的原則下，充分利用三亞的立法權優(yōu)勢以及撤鎮(zhèn)設區(qū)的契機，對三亞農村社會管理的基本方式、治理結構、政府管理的職能、干部考核機制、社會管理責任落實機制等進行制度化構建，使其能夠為三亞農村社會管理提供制度依據(jù)。二是要推動管理手段的創(chuàng)新，要挖掘電子政務和三亞正在推行的網(wǎng)格化管理的潛力，通過線上線下兩條線，加強對三亞農村社會事務如經濟、社會治安、矛盾糾紛等形成全方位的信息收集、整理和分析機制，同時通過辦事窗口、、數(shù)字辦公平臺，為政府、社會組織和公民提供線上辦公服務，從而提高政府管理效能。三是要提高政府工作人員的素質技能。必須對公務員開展各類業(yè)務、知識技能培訓活動，從而使工作人員的素質、專業(yè)技能能夠與時俱進，不斷提升，為工作人員更好地履行相關職責提供保障。

（五）提高村干部素質與社會組織發(fā)展水平，推進農村基層自治

在城鎮(zhèn)化進程中加強農村社會管理，應當提升村干部素質，推動社會組織發(fā)展，從而提高農村基層自治水平。這首先需要正確定位政府與農村社會組織的關系。一方面，要明確定位政府與農村自治組織的關系，要明確農村自治組織并不是政府的派出機構，而是村民自治、自我服務、自我管理的群眾性組織，另一方面，也要處理好與其他社會組織的關系，要轉變政府“一家獨大”的全能主義，轉而能夠以平等、公平的態(tài)度對待社會組織，為政府與社會組織共同參與三亞農村社會管理建立條件。其次要加強村干部的素質培養(yǎng)，通過黨校培訓、工作技能培訓、交流學習等方式，為村干部技能的提高提供平臺，同時通過績效考核機制來引導、支持和監(jiān)督村干部。最后要通過借助海南數(shù)字智能島、三亞數(shù)字化城市的構建搭建農村社會治理的溝通與協(xié)商的平臺，實現(xiàn)三亞農村社會村務溝通咨詢，信息交流，政策決策、執(zhí)行和監(jiān)督的平臺，同時要建立聯(lián)席制度，為農村社會各個主體參與農村治理提供渠道保障，從而實現(xiàn)農村社會管理的民主化、科學化與法治化建設。

參考文獻：

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