試論我國農村公共危機治理的困境與對策

駱維

摘 要：隨著社會轉型的進一步加快，農村出現的公共危機事件不斷增多，引起了社會的廣泛關注，為此要求政府不斷提高農村公共危機治理能力，為農村的又好又快發展營造良好的環境。本文從農村公共危機治理存在的問題入手，提出農村公共危機治理存在觀念滯后、治理機制不暢和治理能力不足等問題。簡要分析了當前農村公共危機治理問題形成的原因，并針對農村公共危機治理存在的問題提出了更新治理理念、強化隊伍建設、增加治理投入等一些有針對性的建議。

關鍵詞：農村；公共危機；困境；對策

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）02-0040-03

當前農村的教育、醫療衛生及社會保障等方面的發展嚴重滯后，鄉村自然環境的不斷惡化，使得農村公共危機事件增多，政府的農村公共危機治理能力不足，農村公共危機治理陷入困境。這一現象引起了社會的廣泛關注，從而要求政府不斷提高農村公共危機治理能力。農村公共危機是指農村社會因為發生某種突發問題，且在未得到有效遏制的前提下持續蔓延，并進一步對農業生產和農村生活產生嚴重破壞，農民生存安全受到威脅，正常的社會秩序被破壞，民眾心理發生恐慌的一種異常狀況[1]。研究我國農村公共危機治理的困境，分析其產生的原因，有助于提高基層政府的農村公共危機治理能力，更好地滿足公眾要求，從而有利于有效解決農村公共危機問題，為新農村建設營造良好而有序的社會環境。

一、我國農村公共危機治理存在的主要問題

隨著經濟的發展和社會的不斷進步，政府對農村的關注度加大，更進一步地重視了對農村公共危機的治理工作。但多種因素導致農村公共危機治理問題的產生，主要表現在以下幾個方面。

（一）農村公共危機治理的理念滯后

當前的各級政府職能中一般都包括提高危機治理能力等類似的說法，但當前的農村公共危機治理理念相對滯后，表現在兩個方面：一是政府相對來說更注重的是城市鄉鎮的公共危機治理和其社會穩定，對農村公共危機治理的重要性認識不足；二是在實際工作中政府部門領導及其工作人員缺乏危機意識，不注重危機預防，只在危機發生時才做出反應。許多政府領導及其工作人員仍然把主要的時間和精力放在經濟增長方面，而對于農村公共危機管理則缺乏足夠的重視。這種理念上的滯后性，導致農村公共危機治理的效果欠佳，從而使得農村社會危機治理陷入困境。

（二）農村公共危機治理的組織結構不合理

公共危機治理屬于政府職能中社會管理的一種，因此政府履行農村公共危機治理的職能責無旁貸。但農村危機治理不能僅僅依靠政府部門，還需要積極培育農村社會組織，鼓勵村民積極參與村務管理。當前農村社會組織發展滯后，參與力度有限，導致未能充分發揮其應有的作用。城市社會組織發展迅速，但卻較少參與到農村公共危機的治理之中。村民因缺乏參與熱情或自身能力限制使得其較少參與到農村公共危機治理之中。除此之外，應急指揮體系臨時組建、組織結構體系分散、彼此之間缺乏溝通、協調性不足，都影響治理效果。這些因素共同作用導致農村公共危機治理的組織結構不合理。

（三）農村公共危機治理能力不足

農村公共危機造成的危害程度，與政府的治理能力息息相關。當前，政府的農村公共危機治理能力存在不足，這主要體現在四個方面：一是政府在農村公共危機預警方面存在不足，對危機預警的重視程度不夠。重視危機預警，能夠減輕農村公共危機事件的破壞力甚至避免危機的爆發。二是危機識別能力不足，在農村公共危機爆發時，不能迅速有效地識別危機。三是危機治理手段單一，在農村公共危機爆發時，政府仍主要通過行政手段來處理問題，政府的治理能力明顯不足。四是善后處理能力不足，缺乏對農村公共危機治理經驗和教訓的總結。

（四）農村公共危機治理機制不暢

農村公共危機經常由突發的公共事件導致，會造成一系列嚴重的后果。因此，要使得農村公共危機管理工作有序開展，就必須重視治理機制建設。應建立完善的農村公共危機治理機制，采取多種手段解決農村公共危機，保障農村發展所需的正常社會秩序[2]。但當前農村公共危機治理機制不暢通、不完善，體現在決策機制不科學、資源配置機制不健全和新聞發布機制不通暢等方面。缺乏科學、合理、有效的機制作為保障，影響了農村公共危機治理的效果。

（五）農村公共危機應急反應能力遲緩

農村公共危機事件爆發所產生的不良影響程度，很大程度上取決于政府部門的應急反應能力。應急反應迅速，就可以在最短的時間內有針對性地采取一系列措施，迅速有效地化解農村公共危機，將公共危機的不利影響程度降至最低。但現實情況是政府對農村公共危機發生的相關信息的獲取出現滯后和失真，不能及時得到相關信息，即使得到信息，信息的真實性也存在很大問題。缺乏有效信息的支持，政府及其職能部門根本無法做出反應，即使做出反應，也產生不了良好的效果甚至會將公共危機變得更加復雜化，使得后續的危機治理難度加大。

二、形成我國農村公共危機治理困境的原因

農村社會復雜化程度不斷加深，導致危機爆發的隱患增多。因此，為改善農村公共危機治理效果，有效打破治理困境，必須認真分析治理困境形成的原因。導致農村公共危機治理困境形成的原因主要體現在以下幾個方面。

（一）農村公共危機治理受傳統治理理念束縛

政府部門要求切實提高危機治理能力，但相對來說政府更關注的是城市和鄉鎮的公共危機治理，忽視了對農村的社會危機治理。一方面傳統治理理念夸大了公共危機的突發性，認為其產生是不可抗、不可預測和不可避免的。這種觀念具有一定的合理性，比如自然災害的發生，但不可避免不能成為逃避的借口。另一方面是對農村公共危機預防、預警、預控的重要性認識不足，缺乏危機意識，不注重危機預防，只在危機發生時才做出反應，削弱了農村公共危機治理的效果。

（二）農村公共危機預警機制不健全

當前，隨著農村社會問題的復雜化程度加深，農村公共危機爆發的頻率不斷加快，但我國的農村公共危機預警機制不健全，預警機制建設還處于初步發展階段。農村公共危機預警是政府農村公共危機治理的首要環節，直接影響到整個危機治理過程能否順利開展，能否將危機消滅于萌芽之中或者減少農村公共危機造成的損失。不健全的危機預警機制使得政府部門在面對農村公共危機時處于被動狀態，無法主動規避農村公共危機爆發所帶來的不良后果，導致農村公共危機治理困境的產生。

（三）農村公共危機治理經費投入仍然不足

農村公共危機治理的難題隨著農村社會復雜化程度不斷提高而增多，需要投入大量的人力、物力和財力進行治理。經費投入的不足，使得農村公共危機治理人員難以消除后顧之憂，不能很好地改善農村公共危機治理的效果。在實際治理過程之中，政府部門將其工作重心放在經濟增長方面，對農村公共危機治理的重視程度不夠，以致大量的經費并未投入到農村公共危機治理之中，而是投入到經濟增長方面。而且當前的經費投入渠道單一，主要是通過專項撥款的方式，經費投入未實現常態化。治理過程中經費尚且不足，更別提運用有限的資金來進行危機預防。

（四）農村公共危機治理隊伍建設有待加強

農村公共危機治理難度的不斷加大，對建設一支高素質的專業危機治理隊伍提出了迫切需求。但在當前的農村公共危機治理中，農村公共危機治理隊伍建設還有待進一步加強，具體表現為：在隊伍設置方面，治理隊伍臨時組建，協調性不足；在隊伍素質方面，治理隊伍中的人員來源于不同的政府部門，沒有系統的專業背景，隊伍素質較低；在隊伍培訓方面，隊員大多沒有經過嚴格、規范的培訓，能力和水平參差不齊，這使得整支隊伍的整體性不足，從而在農村公共危機治理中難以發揮巨大作用。

（五）農村公共危機治理機制不夠完善

當前的農村公共危機治理機制不夠完善，主要表現在以下三個方面：一是政府部門及其工作人員參與農村公共危機治理，組成一個應急指揮體系共同決策，但參與危機管理的機構隸屬于不同的職能部門，容易出現多頭管理，可能導致決策不科學，進而會影響農村公共危機治理的效果，甚至會使得危機加劇。二是資源配置機制不健全。農村公共危機治理所需資源仍主要通過專項撥款方式投入，投入渠道單一，而且投入的資源并不能滿足治理所需，這嚴重影響了治理的效果。三是新聞發布機制不通暢，與農村公共危機有關的信息不能及時傳達給公眾，恐慌往往來源于對事件的不了解。信息發布機制不通暢，會加劇公眾恐慌，間接擴大危機的破壞程度。

三、推動農村公共危機治理現代化的路徑選擇

隨著農村社會的不斷發展和農村變革進程的加快，農村公共危機隱患增多，農村的公共危機治理面臨著新的挑戰，要走出當前農村公共危機治理的困境，可以從以下幾方面入手。

（一）完善治理理念，提高農村公共危機治理的科學化水平

危機意識與農村公共危機治理工作聯系緊密，但是長期以來，我國各級政府都將注意力集中在經濟發展方面，不注重培養危機意識，導致在危機發生時缺乏判斷能力，不能做出及時準確的判斷。因此，首先要加強宣傳教育，讓政府各職能部門重視農村公共危機管理，增強政府部門工作人員的危機意識。其次，政府工作人員應采用多種方式加強危機教育，促進本地區危機意識的提升。再次，要注重實踐，不要使提高危機意識成為一句空話。最后，要將這項工作持續開展，使之能夠常態化。除此之外，還要法禮相結合，完善農村公共危機治理理念。費孝通先生在其著作《鄉土中國》一書中這樣寫道：中國農村是禮治秩序，依靠的是傳統的倫理道德，當前的法律制度運用于鄉村產生了一種副作用，它破壞了鄉村特有的禮治秩序，但又未能建立良好的法治秩序[3]。因此，要注重農村傳統的倫理道德，將法和禮相結合，形成一種科學的、高效的農村公共危機治理理念，提高農村公共危機治理效率。

（二）強化隊伍建設，加強農村公共危機治理能力建設

農村公共危機治理是一項時間緊、任務重和專業性要求很強的工作，應該由專業人員來完成，以提高農村公共危機治理的效率。但目前我國農村公共危機發生時，治理工作主要由軍隊、警察等暴力機關承擔，他們應付一般的危機治理工作效率是非常高的，但是，對于一些特殊的危機事件，就難以發揮作用；有時由于自身缺陷而貽誤救援的最佳時機，反而增大了危機的損害程度。因此，根據我國農村公共危機治理的實際需要，為提高政府的危機治理能力，政府必須要高度重視治理隊伍建設，研究組建農村公共危機治理的專業隊伍。在組建隊伍時，要注重隊伍成員的道德素質和專業技能，選拔那些素質高、反應快、能力強的人進入治理隊伍中。在隊伍管理過程中，要注重隊伍的能力建設，對于已選拔的治理人員，應定期為他們安排培訓活動，并嚴格考核，把那些考核不過關的人員清除出隊伍，以促使隊伍成員保持較高的能力水平。

（三）增加治理投入，強化農村公共危機治理的物質保障

改善農村公共危機的治理效果，需要巨大的社會資源的投入，因此政府一方面要增加治理的經費投入，注重應急物資儲備。雖然這些儲備的物資相對于整個危機治理所需資源來說可能非常有限，無法充分滿足應急工作的需要，但進行這項工作有助于政府及其工作人員居安思危、防患于未然。同時，這項工作也體現出政府對農村公共危機治理工作的重視與支持。這樣，不僅能夠塑造良好的政府形象，還能得到廣大民眾的理解與支持，這種理解與支持是戰勝危機的內在力量源泉，是公共危機治理中政府最需要得到的東西[4]。具體來說，要轉變當前專項撥款的單一投入方式，并使之能夠常態化。另一方面要積極履行政府職責，有效聚集更多的社會資源，優化資源配置，充分發揮社會閑置資源的巨大作用，為農村公共危機的有效治理提供充足的物質保障。

（四）創新治理方式，形成農村公共危機治理的多元模式

積極培育農村社會組織，發揮農村社會組織在危機治理中的橋梁作用。農村公共危機的治理是一個復雜的過程，實踐已經證明僅僅依靠政府并不能達到良好的治理效果，農村社會組織在農村公共危機治理過程中也能發揮巨大作用。農村社會組織作為農村公共危機治理的重要主體之一參與危機治理，有利于在政府部門與農民之間發揮橋梁作用，更好地實現政府與農民的合作。因此必須在以政府為主體的前提下積極培育農村社會組織，把農村社會組織作為一種特殊的力量運用起來。另外，要注重培養村民參與公共事務的熱情，擴大危機治理的參與主體。針對目前農民參與公共事務方面的冷淡態度，需要培養農民自覺參與的熱情，大力加強文化宣傳教育，在農村塑造參與型的政治文化，鼓勵村民參與治理。通過各種百姓喜聞樂見的形式，讓村民充分了解村民自治的意義，提高村民對政府政策的理解，自覺承擔社會責任和社會使命。激發村民參與公共事務的熱情，擴大農村公共危機治理的參與主體，改變政府作為農村公共危機治理單一主體的現狀，最大限度地改善農村公共危機治理的效果。

（五）完善治理機制，構建農村公共危機治理的長效機制

完善治理機制，可以維持農村的穩定秩序，防止農村公共危機事件的爆發。首先要建立科學合理的決策機制，要改變當前在農村公共危機爆發時臨時組建指揮體系的模式，建立專門的危機治理機構，避免危機發生后各部門相互推諉。其次要健全預警機制，優化農村公共危機治理中的工作環節。注重對危機的預防，建立危機預警與信息系統。最后要形成多方參與的利益協調機制，及時反映村民訴求。目前農村公共危機事件的產生，很大程度上是因為農民的合理訴求沒有渠道表達。農民表達其利益訴求的渠道之一是通過信訪辦向上級反映情況，但在現實生活中，信訪辦發揮下情上達作用的效果欠佳。農民表達其利益訴求的另一渠道便是 “網絡媒體”，但是網絡媒體發揮的作用也是非常有限的，一般性的事件難以引起網絡媒體的關注。對重大的事件，網絡媒體雖然能夠及時予以關注，但是在時間緊迫、形勢危急的情況下，很容易滋生謠言，不利于危機治理。因此，建立一個政府、農村社會組織和農民等多方參與的利益協調機制，能夠有效減少農村公共危機的發生，進而能夠減輕政府農村公共危機治理壓力，從而走出當前所處的困境。

隨著農村的不斷發展，我們面臨更多復雜多樣的公共危機，農村的穩定經受極大的考驗，而預防、解決農村公共危機是新農村建設的重要前提條件，所以要認真研究當前農村公共危機問題，切實提高危機治理能力，推動農村公共危機治理的現代化。

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