我國草原生態補償標準問題研究

劉曉莉，嚴 海

(東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117)

我國草原生態補償標準問題研究

劉曉莉，嚴 海

(東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117)

我國草原生態補償存在著補償標準整體偏低、草畜平衡與禁牧標準差距過大、草畜平衡標準未作區分、動態調整靈活性不足的缺陷，這主要因為對草原生態價值和牧民發展機會成本的重視程度不夠、國家自然和社會狀況復雜、缺少市場導向。草原生態補償標準的基礎測定著重于機會成本和草原生態系統服務價值的計算，補償標準的動態調整應在時間維度、空間地域維度、存在介入因素時、與占有草原面積對應關系這四個方面展開。

草原生態補償標準；機會成本；草原生態系統服務價值；動態調整

草原生態補償從其運行過程來看主要是一種利用經濟手段調節草原相關者利益關系的制度安排，因此，與經濟原理密切相關的補償標準問題便成為了草原生態補償的核心問題。同時，不同生態要素間補償標準的協調順暢是衡量體系性生態補償制度合理性的重要環節，因此，本文針對草原生態補償標準問題進行探討時，也會適當兼顧其他生態要素的補償標準。

一、我國草原生態補償標準的政策沿革

我國草原生態補償實踐始于2003年啟動的退牧還草工程。在退牧還草期間，國家對牧民進行糧食和飼料補助。全年禁牧的，每畝每年補助飼料糧5.5公斤，季節性休牧按休牧3個月計算，每畝每年補助飼料糧1.37公斤。同時對于陳化糧數量超過實際需要、或當地陳化糧庫存不足的，按照0.15公斤陳化糧折0.32公斤口糧的標準兌換口糧。退牧還草工程與先期進行的退耕還林工程一同成為了當時我國重要的環境保護政策。

2011年農業部、財政部印發了《農業部、財政部關于2011年草原生態保護補助獎勵機制政策實施的指導意見》(下文簡稱“補獎指導意見”)，我國草原生態補償由此邁上一個新的臺階。補獎指導意見規定，牧戶實行禁牧的，每年每畝補助6元錢；實行草畜平衡的，每年每畝補助1.5元錢。第一輪補助獎勵政策持續至2015年，在此之后，2016年又出臺了《新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施指導意見》(下文簡稱“新一輪草原補獎意見”)。新一輪草原補獎意見將禁牧補助提高到每年每畝7.5元錢，草畜平衡補助提高到每年每畝2.5元錢。

客觀來說，無論是退牧還草工程，還是兩輪草原生態補獎政策的實施，對保護草原生態環境，促進牧民增收都是有積極作用的。筆者曾在調研中*本課題組于2016年10月8日至15日期間赴甘肅、青海兩省針對草原生態補償政策的實施情況展開調研工作，本文在撰寫過程中，涉及調研時所踏足的縣級及以下行政區域信息時，以大寫英文字母代替具體信息。大量走訪牧戶，與牧民進行座談，廣大牧民在總體上是肯定草原生態補償相關政策的。同時，廣大牧民也表示了對政策更高的期待。這揭示了我國目前的草原生態補償政策尚存在著缺陷與不足，尤其在補償標準方面表現得更為明顯。

二、我國草原生態補償標準的缺陷分析

(一)缺陷描述

目前我國草原生態補償標準存在的缺陷如下所述：

1.草原生態補償標準整體偏低

雖然新一輪草原補獎意見提高了禁牧與草畜平衡的補償標準，但從整體上看，我國目前草原生態補償標準還是偏低的。偏低的補償標準使牧民的生活得不到有力的保障，部分牧民通過偷牧來滿足自身的經濟需求，這樣便造成了原本該受保護的草原重新遭到破壞，草原生態補償的效果大打折扣。筆者在與青海省Q縣E鎮鎮政府工作人員座談中了解到，該鎮牧民在實行草原生態補獎政策前人均收入在1.6萬元左右，實行草原生態補獎政策后，因補償標準過低，使牧民的人均收入降至1.2萬元左右，*E鎮牧民在實行草原生態補獎政策前后的年人均收入數據是通過與鎮政府工作人員的座談而獲取。草原生態補獎政策在該鎮整體上并沒有起到牧民增收的作用。

2.草畜平衡與禁牧補償標準差距過大

目前草畜平衡補償標準與禁牧補償標準間存在著較大的差距，這種情況并不合理。因為部分被劃定為草畜平衡區的草原，牧民實行減畜措施所遭受的經濟損失要高于禁牧區內禁牧的經濟損失，此時牧民能夠得到的補償款卻低于禁牧得到的補償款。雖然草畜平衡區內仍可有限度地進行放牧，但放牧收入加上草畜平衡補償總體上還是有可能低于禁牧補償。另外，筆者在與青海省Q縣草原監理站工作人員座談中了解到，因第一輪草原生態補獎政策的實施使部分禁牧草原植被恢復狀況較好，監理站考慮在第二輪補獎政策實施時將這部分禁牧區劃定為草畜平衡區。如此做法雖與新一輪草原補獎意見的規定相符合，但難免會遇到上述草畜平衡與禁牧補償標準差距過大所帶來的問題。

3.草畜平衡補償標準未進行差別區分

草畜平衡區內可以進行有限度的放牧，可放牧的數量根據這一區域草原的載畜量而定，這意味著草畜平衡區內草原生態狀況和放牧情況較之禁牧區更加復雜。但現實中草畜平衡的補償標準卻未進行差別化的區分，新一輪草原補獎意見依舊將草畜平衡的補償標準設定為統一的標準，此種做法欠缺合理性。

4.補償標準動態調整靈活性不足

有學者指出，草原生態補償標準應結合國家經濟發展狀況、支付能力和公眾需求進行動態調整[1]76。筆者通過調研發現，補償標準的動態調整在草原生態補償的實際運行中靈活性明顯不足，不能有效保證草原生態補償實施效果的合理性。例如，筆者在甘肅省酒泉市下轄的S縣調研時了解到，該縣被劃分至省內的河西荒漠草原區，補償標準很低。但該縣人口數量較少，這使得人均占有草原面積極大。特別是該縣的北部地區，全地區面積約3.8萬平方公里，全地區可補償禁牧草原面積270萬畝，可補償草畜平衡草原面積3 607.37萬畝，而全地區的人口數量僅有一千余人。*S縣北部地區數據通過查看縣草原監理局繪制的工作地圖而獲取。如此一來，S縣牧民得到的補償款數量非常之高。相比之下，同處甘肅省內的T縣，人均占有草原面積只有35畝左右，雖然T縣被劃分至青藏高原草原區，補償標準為省內最高，但牧民實際得到的補償款卻很少。可見，因補償標準動態調整的靈活性不足，使得部分地區和部分牧民在草原生態補償體系中處于被忽視的地帶。

(二)原因分析

我國草原生態補償標準出現如上缺陷的主要原因包括以下幾個方面：

1.生態觀念偏差，對草原生態價值的重視不夠

草原具有巨大的生態價值，而我國長期對此缺乏明確的認識。“在傳統文化中鄙視草的詞匯隨處可見……這種輕視草原的錯誤觀念，給草原生態保護帶來極大的負面影響。”[2]89生態觀念的偏差，使國家在制定草原生態補償標準時，對草原生態價值的重視程度不夠，進而導致補償標準的偏低。與此相對照的是，森林生態補償標準要明顯高于草原，甚至部分地方政府會有針對森林生態補償的專門政策和財政計劃。

2.草原生態補償標準未充分顧及發展機會成本

在目前的草原生態補償實踐中，補償標準的制定在經濟成本方面更多的是考慮了牧民的直接成本*當然，目前對直接成本的考慮也并非完全充分、合理的。，卻并未充分顧及發展機會成本。誠然，發展機會成本的計算具有很強的不穩定性和不精確性，但如果完全不顧及牧民這一部分成本的存在，勢必會造成草原生態補償標準的不合理。

3.我國幅員遼闊，自然與社會狀況皆復雜多變

我國幅員遼闊，人口眾多，地區的經濟發展狀況差異也很大。這些情況造成了草原生態補償標準的確定在我國是件極為復雜的事情。從時間維度看，固定不變的補償標準難以適應經濟發展的節奏與規律；從空間地域維度看，不加區分的補償標準不能有效反映不同地域的草原生態價值；從存在介入因素的角度看，對象單一的補償標準阻礙實現草原生態補償所指向的草原生態保護；從與占有草原面積的對應關系來看，集中統一的補償標準僅實現了形式公平，缺失實質公平。

4.我國草原生態補償尚缺少市場資源配置導向

我國目前的草原生態補償以財政補貼為主要形式進行，尚缺少市場的導向作用。缺少市場對資源的配置，單純依靠政策性補貼進行草原生態補償，補償標準便會帶有濃厚的計劃性色彩，不能真實反映經濟規律，而生態補償就其運行過程來看本就是一種經濟手段。

三、我國草原生態補償標準的基礎測定方法

草原生態補償標準的基礎測定旨在通過對補償標準各種影響因素進行分析計算后而劃定可供參考的數值，因政府主導的補償標準往往以政策性文件的形式確定，所以一個相對穩定的數值首先應該被提供出來。在已有研究中，普遍認同的草原生態補償標準的影響因素主要包括直接經濟成本、發展機會成本和草原生態系統服務價值[3]125。對三種影響因素的測定都存在著不同的方法，同時，在各種因素的測定過程中也都有值得商榷的問題。

(一)經濟價值的測定

草原生態補償所需測定的經濟價值通常包含牧民因保護草原而喪失的直接經濟成本和發展機會成本，但是嚴格說來，直接成本和機會成本的分類更多的是一種基于計算方法的分類，而不是簡單的并列關系。因此，改進我國草原生態補償標準在經濟價值上的測定，主要是一種計算方法上的改變，由直接成本計算法改變為機會成本計算法。

1.禁牧機會成本的測定

利用機會成本計算方法測定禁牧補償標準時，具體的計算模型和參照的數據會有很大程度的不同，所以得出的結論體現出非常大的差異性。例如有學者利用最小數據方法估算甘肅省瑪曲縣禁牧的最佳補償標準為116.79元/畝[4]28-38，而另有學者根據意愿調查法估算內蒙古錫林郭勒盟草原禁牧的平均受償意愿為5.73元/畝[5]747-751。可見，機會成本計算法雖然具有合理性，但計算具有極大的不穩定性。在現有研究中，研究結論與政策性標準較為貼近的是禁牧補償平均為8.21元/畝[6]63-68，該結論是結合調研做出的，因調研時間在2016年之前，所以8.21元/畝的標準較2011年補獎指導意見的標準上浮2.21元。若結合新一輪草原補獎意見的規定，總體數值還應隨之提高。同時，筆者在甘肅省T縣調研時曾了解到該縣牧民自身理想中的補償數額約為現在的2倍左右。綜合其他學者的研究成果和筆者調研的經歷，在排除后述草原生態系統服務價值影響因素后，筆者建議草原生態補償中禁牧機會成本補償標準定為10元/畝較為合理，且在當下是易于實現的。

2.草畜平衡機會成本的測定

草畜平衡區內生態狀況和放牧狀況較禁牧區更為復雜，所以草畜平衡機會成本的補償標準應當視不同情況而有所區分*事實上，禁牧區本也應按照具體的生態狀況和禁牧機會成本喪失狀況而采取差別化的補償，但從政策的穩定性角度出發，筆者建議禁牧補償應暫采取統一的標準。。但是如此一來，草畜平衡的補償標準便成為一個無法確定的標準，甚至說不能稱其為標準。因此，本著穩妥可行的思路，筆者建議將草畜平衡機會成本補償標準確定為三個等級，最低等級為現行草畜平衡標準2.5元/畝，最高等級與禁牧標準等同為10元/畝，中間等級取二者中間值6.5元/畝。等級的確定以減畜量為主要考察因素，并結合草畜平衡區內的生態狀況和牧民占有草地面積等因素綜合考察。

(二)草原生態系統服務價值的測定

草原生態系統服務價值的測定是通過計算草原生態價值而得出對應的經濟數額，基于生態管理的必需，自然科學一直致力于計算整體及各種要素的生態系統的服務價值。有學者指出，“生態補償量必須考慮的是生態系統服務功能價值增量，而不是生態系統服務功能價值總量……生態系統服務功能價值量只是生態補償的前提和理由，而不是生態補償的標準。”[1]73筆者贊同草原生態補償標準對草原生態系統服務價值的測定應以服務價值增量為依據，然而這在當下也還是有問題的。計算草原生態系統的服務價值總量已屬不易，而增量的計算更加復雜，能否保證計算的合理性首先就是有疑問的。另外，按照增量依據論學者的設定，生態系統服務的價值增量似乎更適宜在市場主導型草原生態補償階段予以計算和使用。據此而言，當下我國立即采取將草原生態系統的服務價值增量作為草原生態補償標準的測定因素之一有過于急迫之嫌。

對增量的采納顯得過于急迫，對總量的計算又無法直接當作補償標準，草原生態系統的服務價值似乎對當下草原生態補償標準的測定無多大意義，但事實上卻并非如此。如本文開篇所言，不同生態要素間生態補償的標準應當協調順暢，此時，不同生態要素的生態服務價值總量便顯得極為重要，它是協調各要素生態補償標準的重要參照。對于生態系統服務價值的計算在自然科學界存在著不同的方法和結論，本文采納較新的研究成果，選取森林、草地、沼澤濕地*因分類標準的不同，沼澤濕地有時常被劃分至草地生態要素內。本文參照原研究成果的分類方式，將沼澤濕地劃分為單獨一類生態要素。、河流湖泊、海洋、耕地六類典型生態要素的生態服務價值進行比較。蔡中華等(2014)計算出的以上六類生態要素的單位生態服務價值分別為：森林18 649.1美元/hm2·a、草地3 119.4美元/hm2·a、沼澤濕地263 265.6美元/hm2·a、河流湖泊114 234.2美元/hm2·a、海洋7 166.5美元/hm2·a、耕地1 237美元/hm2·a[7]17。比較不同生態要素的生態服務價值在今后生態補償市場化轉型的過程中，對計算價值增量有一定的幫助作用。但在當下，尚無法根據不同的生態服務價值直接進行生態補償標準的比例換算，這是因為不同生態要素間進行比例換算要以某一生態要素為參照，而這一要素的選取本身就頗費周折；同時，我國全領域的生態補償在當下基本都是以政策性形式存在，普遍存在補償標準過低的問題，如果以某一要素為參照，按照生態服務價值進行比例換算，那很可能得到的補償標準會更低。不同生態要素生態服務價值的計算及比較在當下的意義在于為生態補償確立增益性的補償標準，并以較低價值的要素為參照，進行相應的倍數加成。據此，筆者建議，設耕地生態服務價值增益補償標準為每年X元/畝，其他要素依次加倍，則草原生態補償的生態服務價值增益補償標準為每年2.5X元/畝*因沼澤濕地在實際中基本不存在禁牧和草畜平衡的需求，所以該倍數加成考慮的是可以用于放牧的草地資源。。需要強調的是，增益補償標準并非上述草原生態系統服務價值的增量，而是在增量較難測定、且當下不適宜采用的情況下，為表明草原生態系統服務價值因素而增設的補償標準，體現了對生態系統價值的重視。

綜合以上分析，筆者認為，草原生態補償標準需結合機會成本標準和生態服務價值增益標準，根據上述兩個方面因素的分析，我國草原生態補償標準的基礎測定結果為：禁牧補償每年10+2.5X元/畝，草畜平衡補償分為10+2.5X元/畝、6.5+2.5X元/畝、2.5+2.5X元/畝三個等級。X的數值因不是基于某種計算方法而測定出的結果，所以其更多需要考慮的是國家當前的財政投入能力。據此，筆者建議，當下可行的做法是，將X的數值暫設定為最小的正整數1。如此一來，當下我國草原生態補償標準最終的基礎測定數值為：禁牧補償每年12.5元/畝，草畜平衡補償分為12.5元/畝、8元/畝、5元/畝三個等級。同時，因X為可變量，所以X的數值還可以根據具體需要進行動態性的調整。

四、我國草原生態補償標準的動態調整規則

我國幅員遼闊，不同地區草地的生態狀況和當地的經濟發展狀況差異很大，因此需要對基礎性的補償標準進行適度的動態調整。筆者認為，草原生態補償標準的動態調整應在以下四個方面予以展開：

第一，時間維度的動態調整。從長遠角度看，逐步建立市場主導、政府監管的草原生態補償制度是合理的，可以更為有效地促進“人類環境權與生存權、發展權之間沖突的協調”[8]201。但是，市場主導型草原生態補償制度的建立需要一定的過程，在這期間也需要解決許多問題。在向市場化轉向的過程中，政府主導型草原生態補償制度在補償標準問題上應分階段不斷進行完善，前述其他學者研究成果中所設計的草原生態補償五個發展階段具有參考的價值。本文所測定的補償標準含有X的變量，國家可根據經濟發展規律不斷提高X的數值，在草原生態補償發展到較為成熟的階段，X變量應逐步以更加科學的生態系統服務價值增量來取代。

第二，空間地域維度的動態調整。根據不同地域的生態狀況和經濟發展狀況，調整相應的草原生態補償標準是當下已經被部分省份適用的調整方法。目前空間地域維度的調整在行政層級上還僅限于省級草原監理機關對省區內草原生態補償標準進行地區性調整，在今后的發展方向中，可以嘗試逐步將調整權限下放，即在地級甚至在縣級機關層面，更加具體、有針對性地調整本區域內草原生態補償標準。

第三，存在介入因素時的動態調整。筆者在甘肅省Q縣E鎮的調研中通過與牧民座談了解到，部分進行禁牧的草地區，因缺少了人們的生產活動，許多野生動物便會肆虐草地。而草原地區通常又沒有足夠的資金增設維護設施，如此草地資源在人們已經停止放牧的情況下，反倒遭到了自然性的破壞，草原生態補償沒能真正起到保護草原的作用。類似的情況不僅包括野生動物的侵襲，還包括其他類型的自然性破壞。當存在草原自然性破壞的介入因素時，草原生態補償標準便應進行一定程度的動態調整。在具體操作時，可將對于草原本身進行防護的這部分補償轉化為一定比例的補償標準，同樣給予牧民，使其有充足的資金增設草原的維護設施。

第四，與占有草原面積對應關系的動態調整。牧民占有草原面積的大小直接影響能夠得到的草原生態補償款的多少，這對占有草原面積較小的牧民來說是極為不利的。在今后草原生態補償的發展與完善過程中，可以嘗試補償標準與占有草原面積對應關系的動態調整，將占有草原面積劃分為不同的層級，在較低層級內(即占有草地面積較小)，補償標準適度提高，而層級提高則補償標準進行適度降低，以實現草原生態補償實質性的公平。

[1] 鞏芳，常青.我國政府主導型草原生態補償機制的構建與應用研究[M].北京：經濟科學出版社，2012.

[2] 劉曉莉.我國草原生態補償法律制度反思[J].東北師大學報(哲學社會科學版)，2016(4).

[3] 洪冬星.草原生態建設補償機制——基于中國西部地區的研究[M].北京：經濟管理出版社，2012.

[4] 韋惠蘭，宗鑫.禁牧草地補償標準問題研究——基于最小數據方法在瑪曲縣的運用[J].自然資源學報，2016(1).

[5] 楊光梅，等.基于CVM方法分析牧民對禁牧政策的受償意愿——以錫林郭勒草原為例[J].生態環境，2006(4).

[6] 胡振通，等.基于機會成本法的草原生態補償中禁牧補助標準的估算[J].干旱區資源與環境，2017(2).

[7] 蔡中華，等.中國生態系統服務價值的再計算[J].生態經濟，2014(2).

[8] 劉曉莉.中國草原保護法律制度研究[M].北京：人民出版社，2015.

[責任編輯：秦衛波]

TheStudyofStandardofChineseGrasslandEco-compensation

LIU Xiao-li，YAN Hai

(College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

In China，the grassland eco-compensation is flawed. It contains low compensation standard，large gap between grassland-livestock balance standard and grazing prohibition standard，no distinction of grassland-livestock balance，no flexibility of dynamic regulation. This is mainly because of ignoring ecological value of grassland and herdsman developing opportunity cost，complicated situation of national nature and society，lack of market orientation. Grassland eco-compensation standard measurement focuses on the basis of opportunity cost and grassland ecosystem services value calculation. The dynamic adjustment of compensation standard should exist in regional time dimension，space dimension，intervention factors，and take possession of grassland area of corresponding relation between the four aspects.

Grassland Eco-compensation Standard；Opportunity Cost；the Value of Grassland Ecosystem Services；Dynamic Regulation

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.06.019

2016-08-04

國家社會科學基金一般項目(15BMZ076)。

劉曉莉(1963-)，女，內蒙古通遼人，東北師范大學政法學院教授，博士生導師； 嚴海(1988-)，男，遼寧丹東人，東北師范大學政法學院博士研究生。

D922.64

A

1001-6201(2017)06-0097-05