縣域義務教育適齡學生的就學狀況及主要對策

林 丹，艾 子

(東北師范大學 教育學部，吉林 長春 130024)

縣域義務教育適齡學生的就學狀況及主要對策

林 丹，艾 子

(東北師范大學 教育學部，吉林 長春 130024)

就學問題作為適齡學生教育權的基本保障，集中展現了縣域義務教育均衡在家庭投入、學校整體布局與地方政府管理之間的協調與整合。通過對擇校競爭、就近入學和流動人口子女等適齡學生的就學狀況進行調查，發現：綜合考量就學群體的生存性需要和發展性需要，統籌區域教育資源的管理，并在此基礎上協調好區域義務教育資源與個人就學需求的關系，是破解適齡學生就學問題的關鍵。

縣域；義務教育；擇校；就近入學

義務教育階段的就學是每個適齡學生必應實現的教育權利。早在1995年，國家教委便制定下發了《關于制止中小學亂收費工作的意見》，并在《意見》中強調要堅持義務教育的 “平等受教育”原則，不得以擴大校級差距變相招收擇校生。2014年初，教育部頒布的《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》中，進一步提出義務教育階段適齡學生的就近入學實施要求。尤其在2000年前后，針對義務教育發展確立了“地方負責，分級管理，以縣為主”的管理責任體制后，地方自主權大大加強，與之伴隨的是義務教育就學問題更為深入地融入所轄縣域的社會現實中。這就需要深入實際的調查才能真正針對相關適齡學生的就學問題，提出卓有實效的解決對策。

一、研究設計

本研究采取的數據主要源自東北師范大學中國農村教育發展研究院所做的農村教育大調研的相關數據。這些數據雖然整體以農村地區為主，但是在調研的過程中為了對比的需要，在被調研地方的縣域內選擇了若干城市進行調查，因而能較好代表縣域內義務教育的整體狀況。相關被調研的省市主要覆蓋A、B、C等西部5省市，D、E、F等中部四省，G、H等東部三省，共計23個縣區。相關被試共計9 125人。

從被試所在的學校類型上看，以初中為主，其中中西部作為義務教育均衡發展的薄弱地區，本調研在選取的數量上予以著重傾斜。在被試的年齡分布上，本次調研的被試主要以11—14歲的學生為主。在具體的研究問題設計上，本調研主要涉及三個方面。首先是對各縣區學校的適齡學生宏觀狀況作以調查，該部分主要涉及義務教育各階段適齡學生群體的數量問題。其次是對學生的自然狀況進行調查，該部分主要涉及學生的家庭結構、父母文化背景等家庭背景的問題。最后，作為調研的主體部分是對學生就學條件作以調查。在該部分中，主要涉及學生的上學、寄宿條件等相關問題。而在具體的適齡學生就學問題分析中，這些調查的方面并不是彼此孤立的，如在針對就學中的擇校競爭分析中，學生在校際之間的流動固然是重要的衡量標準，但在具體的擇校選擇中，對這種流動的分析還必須考慮家庭教育成本對擇校的影響。這就需要在實際的現狀分析中，必須借助調研中已掌握的家庭、社會多方面事實對就學狀況作綜合考查。

二、縣域義務教育階段適齡學生的就學狀況

適齡學生就學狀況作為教育機會均等的重要體現，主要著眼于教育公平中的起點公平問題。2010年教育部在年度工作會議中提出，義務教育要以推進均衡發展為突破口，率先在縣域內實現均衡發展，將促進資源合理配置，遏制不合理的擇校競爭作為縣域義務教育均衡發展的重要工作。從我國縣域義務教育均衡發展的相關政策變遷上看，縣域義務教育適齡學生的就學主要涉及擇校競爭、就近入學和流動人口子女的就學問題，為此，本調研主要結合這三個方面展現各縣區的就學狀況。

(一)擇校競爭的現狀

從1985年國家在《中共中央關于教育體制改革的決定》中提出要在經費供給上變單一國家調控為多渠道籌措經費的體制，實施對非義務教育進行有償收費，這標志著教育成本和回報開始體現在私人領域的教育需求中。而我國義務教育階段優質的教育資源分布并不均衡，于是產生了激烈的擇校競爭，具體體現在縣域內適齡學生的流動與私人教育投入的相關問題。

從縣域內適齡學生的流動看，本調研選取擇校率作為指標考察學生在校際間的流動狀況。所謂擇校率在研究中主要通過兩個比率體現：一個是轉出率；一個是轉入率。轉出率是指一所學校在當年招生的過程中，照比當年招生計劃所流失的生源人數占計劃招生的比率。用公式表示為：轉出率=(當年本校應到適齡學生數—當年本校實到學生數)/當年本校應到學生數。與之對應，轉入率代表一所學校超出計劃招收的生源人數占計劃招生的比率。轉入率的計算與轉出率一致，只是方向不同。當在某一區域的個別學校中，轉入率與轉出率絕對值過大，說明在區域之間或校際之間出現生源的大范圍集中或生源流失，從而難以實現擇校均衡。為了體現代表性，本研究挑選了擁有5個以上調研學校的縣區進行統計。這些縣區主要包括西部三省以及中部、東部各一個省。其中A、B、C省隸屬于西部，D省隸屬于中部，G省隸屬于東部。相關義務教育階段的轉出率和轉入率狀況如表1所示：

表1 縣域義務教育階段擇校率的分布狀況

通過表1中的數據可以看出，被調研的縣區從總體上看雖然在實招生人數和應招生人數之間差異較小，但在個別省市的縣區，仍出現總體生源大面積流失或大面積集中等極不均衡的狀況。較為典型的如在小學階段的A省的兩縣區、B1縣和C2縣，以及初中階段的C2縣，都出現超過一半以上的計劃招收生源大面積流失的狀況。相對初中而言，小學階段生源流失的狀況要更加嚴重。而在縣域之內，這種生源流動中的不均衡狀況則體現得更為復雜。如在小學階段，生源流失較為嚴重的A1、B1兩縣個別學校轉出率最高分別達到0.823 5和1，這意味這類學校在實際招收中幾乎“招空”。而在小學階段同為生源流失嚴重的A2和C2兩縣，轉出率最高分別為1和0.92，轉入率最高分別為-1.185和-3.25，這意味著這些地方縣不僅與同級縣之間的擇校出現非均衡問題，在縣區自身內也出現擇校分布極不均衡的狀況，以致同一縣區內的個別學校出現“招空”和實際超出計劃招生人數一倍以上的狀況。即使總體實招與應招生源較為均衡的G1、D1等縣，也出現了個別學校生源大范圍流失或嚴重超計劃招生的現狀。

為了進一步發掘擇校競爭現狀的形成機理，本調研又選取了西部的Y縣，針對不同學校類型，對其中的家庭收入與教育支出的情況做以統計。其中橫軸代表被試家庭當年的總收入，縱軸代表被試家庭當年的教育支出。各類型學校生源家庭的教育支出與家庭收入關系分布以及這種分布的對數擬合形態如下圖：

圖1 Y縣教學點、村小教育支出狀況

圖2 Y縣中心校教育支出狀況

從圖中可以看出在教學點和農村小學這些縣域內義務教育的薄弱學校，父母對教育投資相對較少，且家庭收入與教育支出的比例分布較為集中。而在中心校地帶，教育支出占家庭收入的投入相對較大，且投資的比例較為分散。結合相關的訪談資料，調研發現：在教學點、村小就學的學生家庭，往往將教育置于個人的生存需要中去看待；而在中心校就學的學生家庭則更側重于將教育視為個人的發展性需要，往往愿意為教育進行大規模的家庭投入，而也正是這個原因，中心校之間往往形成激烈的擇校競爭。

(二)就近入學的實施狀況

自1986年的義務教育法提出“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使少年、兒童就近入學”，“就近入學”就成為義務教育發展中正式的要求納入法制的軌道。我國在《中小學建筑設計規范》(下稱《規范》)中，又對中小學校的服務半徑和區域布局進行了細致的規范。但是在早期，初中階段仍是學生按成績入學，這使得就近入學問題并未真正取得社會的廣泛關注。直至1994年在中小學正式實施了免試入學后，才實質發生了個體在服從就近入學和最優教育資源之間面臨兩難選擇[1]49。

本調研選取了家校距離作為反映就近入學一般現實的指標，主要從家校的實際距離進行考查。為了展現地域的代表性，本調研在中部和西部各選擇一H縣和Y縣，對家校距離和上學時間作以統計。在家校距離上，《規范》強調義務教育階段中小學的服務范圍最遠不得超過1公里，1987年的辦學標準規定家校距離最多不得超過3公里。綜合考慮這兩項標準，本調研按照1公里以內、1—5公里、6—15公里，15公里以上為標準將家校距離劃分為四個等級，統計結果如下：

圖3 H縣的家校距離狀況

圖4 Y縣的家校距離狀況

從家校距離反映的情況上看，小學的就近入學狀況要普遍好于初中。小學的就學狀況大部分能滿足《規范》所要求的中小學服務范圍最多為1公里的要求。相比之下，初中的家校距離在15公里以上的占有較大比例。與此同時，我們還應看到，在調研中即使縣域內小學家校距離在1公里內的比例最大不超過80%，可見就近入學的狀況仍待改善。

值得注意的是，H縣隸屬于中部的平原地區，而Y縣隸屬西部多山地帶，但Y縣的就近入學狀況卻普遍好于H縣。這一方面由于山區雖地形復雜，不利于學校普及，但正因如此人口居住較為集中。這種狀況也提醒我們在關注偏遠山區的同時不可忽略中部平原適齡學生居住地分散，可能受優質教育資源利益驅動造成就近入學困難。

從被調研縣區上學的交通方式上看，本調研按照步行、非機動車、機動車和其他分為四類。其中，船舶類被劃入“其他”一類的交通方式中。從被調研地區走訪的情況看：在全國各縣區上學方式的分布上，西部地區和中部地區的上學方式主要以步行和非機動車為主。而在東部地區，上學的交通方式主要以機動車為主。其中，西部的上學交通方式中，非機動車的比例最高，這類的上學方式主要以自行車、電動車為主，還有相當比例的畜力交通工具。類似的非機動交通工具往往深受外在環境的限制，而且易造成學生上學途中的安全問題。由此可見，中西部為實現義務教育的就近入學，對交通方式等公共條件的改善仍需亟待加強。

(三)流動人口子女的就學狀況

流動人口子女就學問題日益成為關注焦點，我國早在1983年就結合當時由父母進城務工帶來的大量適齡學生人口流動狀況，制定了《流動兒童少年就學暫行辦法》，強調流入地人民政府應為流動兒童少年創造條件，提供接受義務教育的機會。尤其是改革開放以來，伴隨經濟發展，城鄉二元制的分化日益明顯，城鎮化的水平不斷提升，農村人口向城市大量涌入，而流動人口子女就學的解決又深受地方戶籍門檻性政策的影響，故此本調研主要選取流動人口子女數量的年份變化和相關家庭的就學解決渠道，對流動人口子女的就學狀況進行考查。

從被調研的縣區上看，2010年至2015年隨遷子女按照小學和初中劃分隨年份呈現出以下分布特征：

圖5 東中西部隨遷子女的流動狀況

在圖中可以看到，在被調研的縣區中，小學階段的隨遷子女就學人數普遍高于初中階段的隨遷子女人數，從其逐年的發展變化上，2011年是隨遷子女就學人數的發展高峰，西部和中部的隨遷子女就學人數在各年份要普遍高于東部地區的隨遷子女就學人數。而在初中階段，西部各縣區的隨遷子女就學人數隨年份一直呈上升趨勢，中部和東部地區的隨遷子女就學人數2013到2014年有回落，而后呈上升趨勢。從總體看，西部地區的隨遷子女就學人數較多，但東部和中部的人數急劇上升，而西部的隨遷就學人數差距在不斷縮減。從這種發展的形態看，西部和中部在小學階段的隨遷子女就學狀況比照東部差異較明顯，而在初中階段，隨遷子女就學人數在不同地域間的差別不大。

而在這些流動人口的子女的就學問題上，就學的門檻影響著父母對子女的就學期望即選擇，本研究選取了N省L縣進行走訪。

在調查中發現，在解決就學困難時，大部分學生家長依托找關系和交費的形式去解決孩子的就學問題。在調查中，研究者還發現，有相當一部分的群體不只是交費或找關系，有時需要包括提交相關證件等多重途徑并舉，方能實現特定的就學選擇。而在L縣中，父母在交費解決子女就學的過程中，所繳納的費用100至400元不等，這種就學中的繳費問題往往成為管理招生的當權利益者的尋租來源。

三、縣域義務教育階段適齡學生就學的破解對策

從調研的情況可以看出，縣域義務教育中適齡學生的就學問題實質關系到宏觀政策與個人選擇之間的調和。所以，對這些適齡學生的就學問題解決，也應從資源配置的視角綜合考慮宏觀設計與個人需要。具體體現在從學校布局、教育需要和資源管理入手尋求對就學問題的破解。

(一)加強學校整體布局

義務教育中有關就近入學及擇校問題，事關學校的布局。為此，對縣域義務教育的合理布局應從兩個方面著手：一方面要使得適齡兒童“學有所依”，合理規劃辦學資源在所轄縣域中的地理分布，保障適齡兒童的就學權利；另一方面也要使適齡學生“學有所歸”。從辦學資源自身特點和教育系統的完整性著眼，保障適齡學生能坦然面對義務教育中的“出口”和“入口”問題。

從地理因素上看縣域義務教育的布局調整，一方面要優化資源配置，盡量減少教育資源的浪費現象。另一方面，也要保證義務教育基本的覆蓋率和適齡兒童上學的基本權利。這兩方面矛盾最為集中的表現就是有關撤點并校的問題。一方面，撤點并校的動機在于避免由于義務教育學校分布散、班額小帶來的教育投入浪費。另一方面，這種撤并的過程也勢必會帶來教育資源的減少，可能會對某些人口少、偏遠地區適齡兒童的就學帶來不利的影響。

在考慮教育系統的完整性上，調研對縣域學校的實際走訪也發現，有些縣域雖然在小學或初中的某一學段學校分布較為均衡，但是在總體上不是優質小學過于集中，就是初中或高中分布極少甚至缺失。這種教育系統在“出口”或“入口”上的完整性缺失會對義務教育適齡兒童就學的選擇造成極為不良的影響。正如相關學者針對我國農村義務教育布局調整研究后提出的，欲解決好義務教育中的就學問題，應變“三級分流”做法為兩條腿走路，即通過辦好優質高中和高中段職業教育拉動義務教育，促進義務教育就學率的增長[2]31。這種兩條腿走路的做法，正是強化義務教育的出口以完善教育體系，進而帶動就學問題的解決。

在這種合理布局的過程中，我們不能僅就教育論教育，還應在宏觀社會系統中去解決相關的問題。較為典型的如調研中關于就近入學狀況反映的：許多中西部偏遠地區在實現就近入學的基數上與東部地區并無過大的差距，真正的差距卻往往反映在家校稍遠的適齡學生在交通方式上的困難問題。因而就近入學問題的解決就不能單純著眼于學校在地理上的分布，更應考慮包括交通基礎設施的改善問題。

(二)綜合考慮就學群體的生存性需要和發展性需要

義務教育的就學問題，不僅是教育普及的宏觀政策落實和公民受教育權的保障問題，還關系到受教育群體的就學需求問題。尤其是隨著人民生活水平的提高和知識經濟的來臨，教育已成為人們文化上的現實需要。與此同時，由于實際的生活水平和由此產生的教育期望不同，適齡學生家庭對這種教育需求的定位也不盡一致，這集中體現在實際解決就學問題的過程中，我們應綜合考察適齡就學群體的生存性需要和發展性需要。

傳統上在對義務教育就學問題的解決中，往往將受教育權視作一項基本人權，在觀照人權平等的視野中去審視有關義務教育就學機會平等的相關問題。與此相應，在實際中我們往往將就學的均衡發展問題等同于保障就學公平、提升就學質量的問題。但在現實中個體對就學的需要往往是不盡相同的，而個體的就學動機往往受實際的就學需要驅動，并不是教育資源的質量。對于生活較為閉塞、相對貧困的學生家庭，往往將接受教育同生存性需要聯系起來。而生活富裕的家庭往往習慣于把教育問題同發展需要相聯系。這樣劃分并不是要將學生的就學需求在生存和發展兩個范疇割裂開來，而是強調如果罔顧教育在實際生活中的期望，面對就學問題僅考慮從外在教育資源上營造一個相對受教群體抽象的平等，從長遠看也不利于就學問題的解決。正如葉瀾教授在談及當代中國教育變革論及教育改革中的利益主體時強調，教育變革能否吻合社會需求以及是否適切個人的身心發展，對受教育者的人生利益具有重要影響[3]4。

為此，在縣域中的教育薄弱地區，相關的教育投入應從集中優化教育資源、打通基礎教育階段的“出口”與“入口”上入手，避免就學選擇付出的機會成本使得義務教育成為影響貧困家庭生存性需要的一份“額外”負擔。尤其在倡議教育扶貧的今天，縣域義務教育的均衡發展更肩負著消解文化貧困和阻斷貧困文化代際傳遞的雙重使命，這就要求我們只有在個體需要的層次上合理地投入義務教育，才能使就學問題的解決真正助益個體的發展[4]11。

(三)健全對義務教育資源的管理機制

縣域義務教育均衡發展的提出，對義務教育的重要影響在于將地方的管理職權放在了突出的位置上。尤其在關涉城鄉二元制和流動人口等因素對就學的影響上，地方管理的自主權和對所轄地區教育資源的統籌發揮著尤為重要的作用。為此，只有健全對義務教育資源的管理機制，才能更好地解決縣域義務教育的就學問題。

我國2001年在《關于基礎教育改革與發展的決定》中，明確提出在先前地方分級管理的基礎上確立以縣為主的管理機制，努力調動地方的積極性，一方面，應進一步發揮縣級管理的優勢。從地方職權的靈活性上，應進一步通過教師交流、定向幫扶等方式推動縣域內教育資源的流動，促進縣區義務教育學校的均衡發展。另一方面，應整合縣域內的其他行政機構，共同致力于義務教育就學問題的解決。尤其在流動人口增多的今天，流動子女家庭中由城鄉戶籍制、學區劃分等帶來的就學問題已然超越了縣域內單純教育管理部門的職權范圍，這就要求縣域義務教育的管理機制必須沖破單純“教育事務教育管”的界限，整合縣區各部門職權共同管理所轄區域的教育資源。

調研中縣域義務教育就學暴露的相關問題，也揭示出縣級管理權力對教育資源的調控雖然有一定的承載力，但是畢竟要受到各縣區發展水平的限制。正如對義務教育管理的相關研究所揭示的，一些省級政府在財政投入上也采取了縣級管理的原則，不遵照縣級政府發展義務教育制定一般性教育轉移支付政策或剛性的省級政府教育財政投入比例，結果使得各縣區之間受自身發展水平的限制，義務教育的發展差距在不斷擴大[5]11。與此同時，隨著人口流動的頻繁，某些經濟發展水平較高的縣區受進城務工人員家庭、隨遷子女的影響，接納了大量的外來適齡兒童，這些過多生源的安置已經遠超縣一級自身職權的承載力。正如有學者針對我國城鎮化過程中人口流動的特點進行考查后得出，近年來人口流入主導型地區的管理幅度變大，而人口流出主導型地區的管理幅度變小。為此，相關學者主張應根據管理幅度而非行政級別來完善管理體制[6]33-34。這就需要我們在保障縣域管理自主權的同時，還應充分考慮縣級作為管理主體的能力限度，綜合考慮作為整體的教育資源分配到各級部門時，各部門管理跨度與管理任務的大小。

[1] 李軍.義務教育階段就近入學政策分析[M].上海：學林出版社，2009.

[2] 史寧中，柳海民.中國農村基礎教育:問題、趨勢與政策建議[J].教育研究，2015(6).

[3] 葉瀾.當代中國教育變革的主體及其相互關系[J].教育研究，2006(8).

[4] 司樹杰，王文靜，李興洲.中國教育扶貧報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2016.

[5] 張茂聰，張雷.公平與均衡：義務教育管理體制改革及制度保險[M].濟南：山東教育出版社，2013.

[6] 姜超，鄔志輝.新型城鎮化對義務教育管理的挑戰與回應[J].基礎教育，2016(2).

[責任編輯：何宏儉]

TheSituationandCountermeasureonAgeParticipationEnteringSchoolofCompulsoryEducationinCountryAreas

LIN Dan，AI Zi

(Faculty of Education，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

As the basic security of rights to receive education，the problem of entering school will be a showcase of the coordination of family investment，integrated distribution of schools and local administration.Through investigation of the competition of school selection，entering a school nearest to home and child of floating population，this study finds synthesized consideration of student need of survival and development，plan as a whole of local education resource and then coordinating local compulsory education resource and private need，is the key to solve the problem of entering school.

Country；Compulsory Education；Selection of Schools；Entering a School Nearest to Home

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.06.029

2017-09-05

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目(10JJD880008)。

林丹(1979-)，女，遼寧丹東人，東北師范大學教育學部副教授，教育學博士；艾子(1990-)，男，遼寧本溪人，東北師范大學教育學部博士研究生。

G5222.3

A

1001-6201(2017)06-0155-06