土地產權視角下農村集體經濟組織存在問題的歷史分析
——以山東省東營市為例

李學慧，李樂,姜廣輝，陳翠華，王森，姜崢嶸，李光宗，張純濤

(1.東營市國土資源局，山東 東營 257091；2.北京師范大學資源學院，北京 100875；3.山東省國土資源廳，山東 濟南 250014；4.山東省土地調查規劃院，山東 濟南 250014；5.乳山市國土資源局，山東 乳山 264500；6.淄博德昀土地房地產評估咨詢有限公司，山東 淄博 255000)

土地產權視角下農村集體經濟組織存在問題的歷史分析
——以山東省東營市為例

李學慧1，李樂1,姜廣輝2，陳翠華3，王森4，姜崢嶸5，李光宗1，張純濤6

(1.東營市國土資源局，山東 東營 257091；2.北京師范大學資源學院，北京 100875；3.山東省國土資源廳，山東 濟南 250014；4.山東省土地調查規劃院，山東 濟南 250014；5.乳山市國土資源局，山東 乳山 264500；6.淄博德昀土地房地產評估咨詢有限公司，山東 淄博 255000)

該研究在山東省東營市各縣區共選取11個村莊，調研農村集體經濟組織界定及其成員身份認定問題。調研結果顯示東營市農村集體經濟組織因轉為基層公共管理組織致使原有經濟職能消失。集體土地所有權均確權登記在村委會一級，但部分村莊的村民小組依然保留土地及其收益的支配權。農村集體經濟組織成員的身份認定較多依賴于集體經濟組織自我認定，缺乏明確的法律政策依據。當前東營市農村集體經濟組織存在的各種問題主要源于計劃經濟時期行政管理、生產經營和土地產權制度一體化管理模式。今后應在農村土地產權改革的基礎上，利用現代企業制度將農村集體經濟組織的職能向農民專業合作組織轉移，并完善內部成員的準入退出機制。

農村集體經濟組織；集體土地所有權；山東東營

0 引言

取消農業戶口、促進農村土地流轉、試點集體資產抵押貸款等一系列改革是我國黨和政府為破除身份管制、權益綁定、產權制約等制度性障礙，促進城鄉之間資源、資產、資金等要素市場配置和自由流動作出的重要突破[1，3]。改革開放以后，農村土地經營模式逐漸轉變為以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。由于農村集體土地產權依然沿襲了人民公社時期“三級所有、隊為基礎”的所有權格局，造成農村土地的產權管理、農業經營、收益分配等方面存在農村集體經濟組織及其成員身份界定模糊的現象。

為進一步調查和了解農村集體經濟組織及其成員身份與農村土地產權之間的關系，該研究綜合考慮區位、產業結構、人口變化等因素，在東營市利津縣、廣饒縣、河口區、墾利區和東營區5個縣區選取了斜里村、沙營社區等11個村莊進行調查。通過實地調查和搜集政府文件、村規民約、歷史檔案等資料，探討農村集體經濟組織在農村土地產權和收益分配管理方面存在的問題及其歷史淵源，為我國“三農”政策的審慎推進和穩步落實提供參考(表1)。

表1 調研村莊統計

1 東營市農村基本情況

1.1農村集體經濟組織的職能及土地所有權狀況

1.1.1主要職能由生產經營向公共服務轉變

根據東營市土地確權登記資料和第二次全國土地調查數據顯示，東營市轄區范圍內所有鄉鎮級集體經濟組織的土地在確權登記過程中逐步歸并到了周邊村莊。因此，該研究對于農村集體經濟組織及其成員身份的探討主要集中于村委會、村民小組2個層次。調研涉及的所有村委會(居委會)主要職能以管理村內計劃生育、社會保障、農村醫療、基礎建設等公共事務為主；村民小組則作為村委會的分支機構，在村委會的委托下負責小組內部農業生產過程中的供水、供電調配或其他臨時性服務工作。村內生產經營活動多是本村村民或外部人員在個人宅基地、家庭承包經營地或以轉包、招標、拍賣、公開協商方式獲取的經營性集體建設用地上開辦的私人產業，所獲收益歸參與經營的村民所有：如韓屋村富硒黑花生農業專業合作社、大河村鴨業養殖家庭農場收益分配范圍僅涉及提供農產品、勞動力或入股的農戶及其他參與人員。

1.1.2土地所有權的法律主體不明確

農村集體經濟組織土地所有權的登記主體、支配主體反映土地資源及相應收益的分配范圍[4-6]。所調研村莊的土地所有權主體均登記為村委會(表2)。通過對比分析東營市土地確權登記資料和第二次全國土地調查數據可以看出，將集體土地所有權僅確權登記到村委會一級現象，在東營市全市范圍內具有普遍性。原商家屋子和小義興2個村由于土地復墾、城市發展原因，分別于2007年、2009年合并到大河村。這2個村所有的土地也隨之確權為大河村委會，不再具有法律意義上集體土地所有權主體。集體土地所有權登記主體的變化也引起了土地支配權的變化。在保留家庭承包地調整的村莊如斜里村、大桓村、西韓村、小牟里村、南屋村、大河村，以5年為周期按照人口數量變化情況、年齡構成等對家庭承包的土地進行再分配。這些村莊的土地在村委會統一調配下，按照優等地、一般地、鹽堿地的分布和數量及人口結構進行折算，由村民小組具體分配到戶。另外，大部分村莊內部機動地承包，電力、通訊、油井等基礎設施占地或土地征收、征用形成的租賃、補償等費用也在村委會的統一管理下由全村村民分享或納入村內公共事務管理的日常開銷。雖然村民小組不具備集體土地的法律地位，但部分保留周期性分配承包地傳統村莊內部的村民小組依然掌握各自土地的實際支配權及收益分配權，如延續原生產隊所有權的南屋村、合村并居形成的大河村(表2)。

表2 調研村莊集體土地所有權確權登記情況

注：皇殿村、萬家村內部因電力、通訊、油井等基礎設施占用農戶承包地形成的收益歸承包戶直接支配。

1.2集體經濟組織內部成員身份及土地承包經營權狀況

1.2.1成員身份認定缺乏合理依據

所調研村莊多以居住地常駐戶口作為認定該村村級集體經濟組織成員并獲取土地承包經營權的依據[7，8]。對于村民小組級集體經濟組織成員身份的認定則依據首次實行家庭承包經營時生產隊成員組成，以及后來在這些成員組成的基礎上因婚姻、分戶等原因形成的新增加人員。通過與東營市公安部門溝通后了解到，2005年以后東營市內戶籍登記以常住居住地為主，登記內容側重職業、居所、婚姻、教育程度等要素，并無集體經濟組織成員身份認定的相關內容。受訪民眾或政府人員之所以將戶籍與集體經濟組織成員身份綁定，主要源于先前我國戶籍管理與糧食供應制度、農村土地承包經營權綁定的做法。20世紀90年代中期以前，東營市的農村人口為獲取城鎮區域的公共服務和就業環境傾向于將農村戶籍轉為城鎮戶籍。但轉為城鎮戶籍的農民必須放棄原有承包地，以便于政府在城鄉糧食供應方面的差別化管理。隨著農民進城務工政策的不斷放寬，東營市政府部門逐步將戶籍制度與糧食供應、土地承包經營權分離，以減少人員流動與資源資產管理的配額控制。而戶籍與集體經濟組織內部土地、收益分配綁定的理念卻作為農村集體經濟組織界定其成員的依據延續下來。但調查發現，當前公安部門的戶籍管理要求填寫長期居住地，調研的所有村莊均存在非本村村民的群體為落戶方便而將經常居住地填寫到本村集體，形成“空掛戶”現象[9]。這些群體的戶籍雖然落在村里，然而并不能參與對應集體內部福利、收益的分配，僅能夠享受國家依據戶籍確立的醫療補貼、學區劃片等外部政策，在一定程度上反映出戶籍并不能與集體經濟組織成員身份充分銜接。

1.2.2土地承包經營權的物權特征不足

土地承包經營權的物權特征體現在農戶承包地的自主權和收益分配權[10]。受戶籍與成員權益綁定的觀念影響，部分周期性調整承包地村莊如斜里村、大桓村、西韓村的大部分村民不同意外遷人員在本村落戶，以避免自身在土地重新分配當中份額的減少。而草場村、萬家村、皇殿村的土地承包經營權較為穩定：村內女性外嫁后其承包地被村集體收回用于新增人口的土地分配外，其余農戶的承包地不再調整。這些村莊承包經營權穩定的原因并不在于村委會嚴格落實中央 “增人不增地、減人不減地”的政策，而是由于既得利益群體為維護現有的承包地和利益分配格局造成的。萬家村和皇殿村部分農戶的承包地存在被道路綠化、進井路、通訊塔等基礎設施建設等長期占用的現象，用地單位以租賃的形式向這些承包戶繳納租金。租金一般高于農業種植或土地流轉形成的收益，而且不會因自然、市場因素的波動產生變化。這些獲得收益的承包戶不主張土地再次分配，以免補償費用納入集體分配或因土地承包經營權主體變更而直接喪失收益權利。另外，從業狀況也是確定享有集體收益的重要依據。沙營社區在分配被征地農民社會養老保障金方面，排除戶口在本村的政府公務員、事業人員(不包括工業、商業和服務業等從業人員)和后來落戶到本村的居民，但保留原始居民及其子女因參軍、上學等原因戶籍外遷人員的份額。

2 原因分析

2.1農村集體經濟組織難以擺脫集體土地所有制的影響

當前東營市農村集體經濟組織的形成源于計劃經濟時期，政府對于農村區域土地產權制度、經營模式的社會化改造。按照《農村人民公社工作條例修正草案》的規定，東營市范圍內(東營市于1983年建市，以前屬于惠民地區)的人民公社是兼顧行政管理和農業經營的集體經濟組織，通過實現行政管理、生產經營、土地產權的三者合一，以便于政府對于經濟活動的直接管控和計劃管理。土地作為重要的生產資料，通過市場機制實現所有權與使用權的合理分配，有利于多元化經濟模式的構建。我國主流思想認為所有權在個體尺度的集中是造成社會剝削的根源，掌握土地所有權必然掌握使用、收益等各種權能。但過于強調生產經營、收益分配的集體化，必然導致經濟組織因負載過多的社會公共職能而降低內部成員的生產積極性。20世紀80年代初期，原惠民地區按照上級指示對生產責任制改革也主要是在公社、生產大隊和生產隊各自所有的土地范圍內開展的，其目的在于通過縮小經營主體、改變分配機制來提高農業生產效率。隨著我國對于政企不分管理模式的逐步認識，1983年《中共中央國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》將人民公社恢復到鄉政府建制，從政企分開的角度提出農村集體經濟組織建設要依據生產需要和群眾意愿。而對應的農村集體土地所有制并沒有因人民公社制度的廢除而改革。雖然人民公社內部的生產隊和生產大隊轉為村民自治組織，但它們因掌握土地所有權而被繼續認定為集體經濟組織，造成《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律及其他涉及農村土地確權、承包的政府性文件均混淆村委會與農村集體經濟組織之間的關系。

1999年《憲法修正案》將農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制進行明確[11-15]。但從東營市農村生產經營制度改革的歷史沿革可以看出，“雙層經營體制”的概念較早出現于中央一號文《關于1986年農村工作的部署》中。當時東營市農村集體經濟組織指的是原人民公社時期的三級組織。隨著職能轉變、產權變更等，這三級組織僅作為集體土地的承載主體，發揮著調配土地承包、分配土地收益和管理公共事務等作用，不具備實際意義上經濟組織的內涵。結合調研來看，目前東營市真正推動農業企業發展和規模經營的是農民專業合作組織，如韓屋村富硒黑花生農業專業合作社、大河村鴨業養殖家庭農場等。這些農民專業合作組織均按照2006年《農民專業合作社法》的有關規定，擔負著協調生產、對接市場、承接扶持政策等多項內容，取代了農村集體經濟組織的生產經營職能。這些農民專業合作組織不具備集體土地所有權的主體地位，其形成、分立、解散和清算等都按照現代企業模式運作。2010年《村民委員會組織法》對于“村委會應當尊重并支持集體經濟組織的自主權”的規定，雖然區分了村委會和農村集體經濟組織，但依然混淆農村集體經濟組織與農民專業合作組織之間的關系，缺少對集體土地所有權主體和農業經營組織的差異化界定。

2.2農村集體經濟組織成員身份缺乏可操作的認定標準

根據搜集的戶籍檔案和歷史資料顯示，所調研的村莊之所以依據居住地常駐戶口作為認定集體經濟組織成員的做法是受到我國計劃經濟時期管理模式的影響。在建國初期糧食短缺的情況下，政府通過加強戶籍與資源資產的綁定，實現社會財富的計劃式調配。1958年《戶口登記條例》中“農村以合作社為單位發給登記薄，合作社以外的戶口不發登記薄”的規定，將農村集體經濟組織與身份管理聯系起來，造成城鄉居民身份轉換與糧食供應、公共服務等相掛鉤。當時惠民地區內部人口遷移帶有落戶政策的強制性，以便于調整農業合作社內部糧食分配或城鎮區域國家糧食供應2種模式的轉變。農村人口外遷必須放棄原集體經濟組織成員身份，避免個體多占有限土地、糧食資源的現象。而從《農村人民公社工作條例修正草案》的有關條款可以看出，農村集體經濟組織從事產業類型除了主導地位的農業外，也包括手工業、商貿業和公共服務業。1977年《公安部關于處理戶口遷移的規定》也指出“縣及縣級以下集體所有制職工是農村戶口的，不得轉為吃商品糧人口”。因此嚴格意義上講，當時政府對于農業人口、農村戶口的界定，側重農村集體經濟組織所覆蓋區域農村戶口的界定，并不特指專門從事農業生產的從業人員。

1984年我國開始允許務工經商農民自帶口糧到集鎮落戶的政策，是在保留計劃配給模式基礎上對城鄉居民遷移的有限放寬。直到1993年陸續廢除糧食計劃供應模式以后，東營市政府部門對于戶籍的劃分依據逐漸由農業、非農業轉為居住地和職業[16-18]。隨著市場經濟發展帶來物質豐富度的增加，東營市政府部門不再將農村戶籍外遷與土地資源占有、糧食分配等情況相掛鉤。但對于農村集體經濟組織內部而言，《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律雖然強調集體經濟組織成員的權利，但缺少對集體經濟組織成員身份的界定標準。通過走訪發現，2015年東營市開展的農村土地承包經營權確權發證工作以戶籍所在地為農村作為具有承包經營權合法身份，即政府層面對于集體經濟組織成員身份的認定依據。而通過調研村莊反映出的“空掛戶”、征地補償收益分配等問題可以看出，常駐戶口、從業狀況均不能成為認定各級農村集體經濟組織成員身份的合法、客觀和充分依據。實踐當中，農村集體經濟組織在認定其成員身份方面強調原始居民戶籍，兼顧就業狀況、婚姻和血緣關系等因素。而且當前我國相關法律政策將集體經濟組織與基層自治組織相等同的做法，也造成戶籍與集體經濟組織成員之間關系的不明確性。

2.3集體土地產權管理及收益分配與現行法律政策脫節

雖然集體土地所有制依然是重要的土地產權類型，但所調研村莊的原生產隊因生產經營職能弱化、常設機構消失，其所有土地的支配權逐漸轉為機構健全的村委會[19]。在2006年以前，即便中央主張穩定承包經營權，但在當時農業購銷政策、農民擔負鄉村公共管理開銷的情況下，當時東營市基層政府通過村委會干涉農村土地調整、反租倒包等現象依然普遍，直到糧食統購統銷制度取消和農業稅取消這種現象才完全消除，這不僅不利于土地承包經營權的長期穩定，而且在實踐當中提高了村委會處置集體資產的權力。即便2011年國土資源部、財政部和農業部聯合頒布的《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》要求確權到每一個具有所有權的農民集體[20]。但因長期以來重經濟輕產權、土地確權工作難以及時跟進，東營市農村集體經濟組織將土地所有權落實到村民小組困難較多(表2)。除歷史因素外，從大河村合并過程中集體土地所有權登記變更情況來看，政府部門也缺少將農民自治組織與土地所有權主體區分管理的意識，造成類似南屋村、大河村等村莊的村民小組處置土地資源與《物權法》中不動產依登記發生效力的規定相違背。

“分田單干”意味著農村土地產權回歸個人所有，與我國社會性質和意識形態相違背。我國政府在改革初期傾向于在保留土地集體所有的基礎上對農業生產經營模式進行優化。1980年《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》從落實責任、提高效率等方面對農業生產責任制進行改革，提出以合同的方式將多種生產責任制形式確定下來[21]。家庭聯產承包責任制則是在政府放開對農業生產直接干預的背景下由農民逐漸選擇的一種生產經營模式。農戶與農村經濟組織之間依然體現為債權關系，這也是導致農村土地承包經營權不穩定和收益分配模式集體化的主要原因。雖然中央于1993年明確提出“增人不增地、減人不減地”的政策來穩定家庭承包經營，由于承包經營權物權化程度較低，類似斜里村、大桓村、西韓村等村莊的家庭承包地頻繁調整依然存在。即便隨著城鎮建設政策的推行，農村用地布局、發展理念逐漸向城鎮管理模式轉變。但集體層面保留集體土地所有權、征地補償費用管理權，造成類似沙營社區等通過村改居所形成居委會擁有的權力要高于《城市居委會組織法》對于居委會職能的限定。

3 改革建議

3.1推進農村經濟組織向專業合作組織過渡

破除農村集體經濟組織與農民自治組織之間的綁定。嚴格按照《農民專業合作社法》相關規定，將東營市原人民公社時期農村集體經濟組織具有的協調生產、對接市場、承接扶持政策等職能界定給家庭農場、專業戶、種植大戶等農民專業合作組織。通過明確農戶尺度土地、勞力、資本投入與收益分配的直接聯系，弱化集體土地所有制對于農民專業合作組織在資源獲取、收益分配方面的制度性障礙[9]。逐步加大對農村個體企業、合作社等集體農民專業合作社組織開放性、準入性和市場化管理，以現代企業運作模式吸引外部人員、資源和資本，實現城鄉、產業之間的良性互動和財富反哺。

3.2實現戶籍與集體經濟組織成員分置管理

分置管理戶籍制度與集體經濟組織成員身份，提高東營市農村落戶自由度和農村資源共享性。在明確農民專業合作組織的經濟實體地位基礎上，將集體經濟組織成員的認定與管理按照《農民專業合作社法》、《公司法》等法律納入現代企業制度，并建立健全準入、退出機制。提高農村區域農業補貼和廣大公共服務投入力度，通過推進產業均衡分布、鼓勵農村人口回流，為農村經濟的繁榮提供政策引導。為便于城鄉居民之間資源、資本的相互流動，推進遷移人口實時性、動態化登記管理制度建設。同時，加強公共資源均衡分布的調控力度。

3.3加速農村集體土地產權制度物權化轉變

《土地管理法》規定國有土地的所有權由國務院行使。而國有經濟體制改革推動政府由社會經濟主導者向政策標準的制定者轉變。我國政府不再憑借土地的國有特性直接干預經濟建設和土地分配。土地調控模式由計劃式管理轉變為政府控制一級市場和用途管制，實現了國有土地使用權的市場配置。東營市農村集體土地產權制度改革也應充分借鑒國有土地產權制度改革的優勢，通過爭取農村土地產權制度改革試點，實現農村集體土地使用權、承包經營權在個體尺度的集中和物權化轉變的先行先試。通過強化政府對農戶尺度土地產權的直接規劃、管理權限，逐步縮小國有土地與集體土地兩種所有制形式下個體土地產權的權能差異和銜接障礙，確保土地資源市場配置的高效性。

4 結論

東營市農村集體經濟組織存在的各種問題是我國當前農村土地產權制度、收益分配機制的縮影，反映出政府對戶籍管理、土地制度、生產經營管理認識的歷史階段性。基于對城鄉統籌發展的考慮，目前東營市政府為鼓勵農民進城不再強制農民必須放棄農村土地的改革，部分解除了戶籍制度與個人身份權、財產權的綁定。但這種改革必須通過明晰、穩定個體土地產權，降低農村集體經濟組織及其成員的不確定性對個體土地產權穩定性及其收益分配模式的影響。同時，通過市場方式將東營市農村集體經濟組織內部機動地、經營性集體建設用地等土地的承包經營權、使用權確權至個體尺度。逐步弱化集體層面的土地產權管理和收益分配機制，避免因利益問題引發農村內部各級集體經濟組織因主張土地所有權和收益分配范圍而引發社會矛盾。現有集體層面的收益分配應通過明確收益分配時點成員的數量來落實分配的比例與配額。后續因婚姻、分戶等問題引起的收益分配則應納入家庭內部財產分割和繼承的范疇。東營市農村集體經濟組織、土地產權制度、戶籍制度等改革都應結合區域發展、資源豐度、經濟分異等綜合考慮。個體與集體之間的土地產權權能界定、收益分配機制既要體現政策的階段性，也要滿足個體基本生活需求和權益保障，更要從全域視角實現城鄉、區域之間資源資本、公共服務和市場經濟的協調、均衡發展。

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Statuses of Rural Collective Economic Organizations and Their Macro-Historical Origins——A Case Study in Dongying City

LI Xuehui1, LI Le1,JIANG Guanghui2, CHEN Cuihua3, WANG Sen4, JIANG Zhengrong5, LI Guangzong1, ZHANG Chuntao6

(1. Dongying Bureau of Land and Resources, Shandong Dongying 257091, China; 2. College of Resources Science and Technology, Beijing Normal University, Beijing 100875, China; 3. Shandong Department of Land and Resources, Shandong Jinan 250014, China; 4. Shandong Provincial Land Surveying and Planning Institute,Shandong Jinan 250014, China; 5. Rushan Bureau of Land and Resources,Shandong Rushan 264500, China; 6. Zibo Deyun Real Estate Appraisal& Consultant Co., Ltd, Shandong Zibo 255000, China)

Eleven villages were selected to research the definition of rural collective economic organization and its membership. The results showed that related economic functions vanished with the change of their roles. The designation of membership is determined by rural collective economic organization themselves with diversified standards, and has little relationship with census register or career. Coupled with documentary, the conclusion can be drawn that rural collective owned land and benefit bondage are key elements impacting the definition of rural collective economic organization and its membership. Some measures shall be taken to accelerate the reform of rural collective owned land. And rural collective economic organization shall be evolved towards modern enterprise system, with admittance and quit mechanisms.

Rural collective economic organization; collective owned land; Dongying City

2016-11-29；

2016-12-17；編輯：陶衛衛

國家自然科學基金面上項目(41671519)；國家自然科學青年基金項目(41501189)

李學慧(1972—)，女，經濟師，主要從事土地管理法律政策研究工作；E-mail: ljm20021626@163.com

F301.2

C

李學慧，李樂,姜廣輝，等.土地產權視角下農村集體經濟組織存在問題的歷史分析——以山東省東營市為例[J].山東國土資源，2017,33(2)：75-80.LI Xuehui, LI Le,JIANG Guanghui, etc. Statuses of Rural Collective Economic Organizations and Their Macro-Historical Origins——A Case Study in Dongying City[J].Shandong Land and Resources, 2017,33(2)：75-80.