農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度迎來(lái)重大變革

楊未宏

本次集體產(chǎn)權(quán)改革的重點(diǎn)任務(wù)是對(duì)集體所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，健全臺(tái)賬管理制度。

農(nóng)，天下之大本也，民所恃以生也。

近日，2017年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》發(fā)布，這也是國(guó)家連續(xù)14次指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的一號(hào)文件。其中提出通過(guò)落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”辦法等，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村改革的深水區(qū)。要把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，分類有序推進(jìn)改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。

明晰產(chǎn)權(quán)

改革核心就是確權(quán)，改革的難點(diǎn)也是設(shè)法保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地等資源性資產(chǎn)66.9億畝、各類賬面資產(chǎn)2.86萬(wàn)億元，大體上全國(guó)平均每個(gè)村是500萬(wàn)元，東部地區(qū)的村有近千萬(wàn)元。

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格等問(wèn)題日益突出。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革勢(shì)在必行。

繼“三權(quán)分置”之后，農(nóng)村土地又迎來(lái)集體產(chǎn)權(quán)改革的重大變革。本次集體產(chǎn)權(quán)改革的重點(diǎn)任務(wù)是對(duì)集體所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，健全臺(tái)賬管理制度。在此基礎(chǔ)上，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到集體成員，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。

此次，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在政策探索盤(pán)活空閑農(nóng)房宅基地的先期，對(duì)以往農(nóng)房宅基地業(yè)務(wù)的布局持續(xù)擴(kuò)充。文件提出，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。

同時(shí)文件明確提出：“探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償。”

從農(nóng)村土地確權(quán)登記到土地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分置”再到農(nóng)村土地兩權(quán)抵押貸款及相關(guān)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策，農(nóng)村土地制度改革一直沿著明晰產(chǎn)權(quán)以推動(dòng)資本化的思路穩(wěn)步推進(jìn)。

試點(diǎn)先行

資源變資產(chǎn)，資金變股金，農(nóng)民變股東，全國(guó)29個(gè)縣市正在開(kāi)展的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革讓很多農(nóng)民真正成為集體資產(chǎn)的主人。

去年農(nóng)業(yè)部進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省試點(diǎn)至22個(gè)，與此同時(shí)，能讓農(nóng)民變成村集體“股東”的農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化改革試點(diǎn)正在全國(guó)多個(gè)地區(qū)推開(kāi)。

各試點(diǎn)縣市在全面清產(chǎn)核資、確認(rèn)成員身份的基礎(chǔ)上，將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到人、確權(quán)到戶，股權(quán)設(shè)置以成員股為主，大多不設(shè)集體股。確權(quán)確股以后，各試點(diǎn)縣市均明確，集體成員憑股權(quán)證書(shū)參加集體收益分配，把成員對(duì)集體資產(chǎn)股份的收益權(quán)落到實(shí)處。

廣東佛山南海區(qū)探索“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長(zhǎng)久不變”的股權(quán)管理辦法，以戶為單位參與股份分紅和行使表決權(quán)，并倡導(dǎo)戶內(nèi)股權(quán)份額均等化，今后新增人員只能分享戶內(nèi)擁有的股權(quán)，在法律規(guī)定的期限內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織總股權(quán)數(shù)不隨人員增減而變動(dòng)。

江蘇蘇州吳中區(qū)因地制宜推進(jìn)股權(quán)固化改革，對(duì)于城鎮(zhèn)建成區(qū)、城郊結(jié)合部、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)已經(jīng)或面臨撤村建居且戶籍變動(dòng)大、股權(quán)調(diào)整頻繁的社區(qū)股份合作社，實(shí)行股權(quán)永久固化管理；對(duì)于極少數(shù)仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且戶籍變動(dòng)及股權(quán)調(diào)整不大的地區(qū)，以鎮(zhèn)為單位，在章程中明確五年內(nèi)股權(quán)不變，五年后僅對(duì)生死、婚遷、身份變化等人群進(jìn)行微調(diào)，待條件成熟后再實(shí)行股權(quán)永久固化。

全國(guó)其他地區(qū)也在加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，探索完善集體資產(chǎn)股份權(quán)能實(shí)現(xiàn)的有效形式，激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)潛能。一年多來(lái)，試點(diǎn)縣市區(qū)通過(guò)建立成員股權(quán)臺(tái)賬，頒發(fā)集體資產(chǎn)股權(quán)證書(shū)，把成員對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)落實(shí)到位。

安徽天長(zhǎng)市實(shí)行股權(quán)證書(shū)統(tǒng)一發(fā)放、統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一登記，以戶為單位向持股成員頒發(fā)記名股權(quán)證書(shū)。以安徽天長(zhǎng)銅城鎮(zhèn)余莊村為例，截至2016年底，全村共有集體經(jīng)濟(jì)組織成員2997人，量化集體資產(chǎn)269.04萬(wàn)元，人均持股898股。去年村集體資產(chǎn)增值超過(guò)18萬(wàn)元。

通過(guò)探索農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革等“股改”試點(diǎn)，原來(lái)許多集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”，貧困村甩掉了“窮帽”。

試點(diǎn)地區(qū)積極探索、穩(wěn)妥推進(jìn)，形成了一批行之有效的辦法，為形成可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造了條件，為全面推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革打下了厚實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦表示，要繼續(xù)開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，在已有的29個(gè)縣（市、區(qū)）的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)備再選擇100個(gè)縣（市、區(qū)）來(lái)擴(kuò)大改革試點(diǎn)。

依法改革

目前試點(diǎn)地區(qū)在賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)時(shí)已經(jīng)進(jìn)行了順利而充分的探索，但有償退出、繼承、抵押、擔(dān)保等其他幾項(xiàng)權(quán)利該如何界定、賦予成為改革目前面臨的主要困難。

有專家認(rèn)為，六項(xiàng)權(quán)能應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。對(duì)于農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)股份的占有和收益權(quán)，重點(diǎn)是在所有開(kāi)展股份合作制改革的地區(qū)，全面賦予集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)；對(duì)于有償退出權(quán)和繼承權(quán)，要選擇有條件的地方探索賦予這兩項(xiàng)權(quán)利，有償退出權(quán)重點(diǎn)是探索有償退出的范圍，繼承權(quán)重點(diǎn)是探索具備法定繼承人的資格；對(duì)于抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)，這比農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保問(wèn)題更加復(fù)雜，由于抵押、擔(dān)保可能會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)影響，賦予這兩項(xiàng)權(quán)利必須審慎穩(wěn)妥。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)葉興慶表示，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，核心是要在國(guó)家、集體與成員之間合理分割集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。在國(guó)家與集體之間，重點(diǎn)是按照規(guī)劃和用途管制的要求，賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的權(quán)能；改革征地制度，賦予農(nóng)村集體更大的土地發(fā)展權(quán)。在集體與成員之間，重點(diǎn)是賦予成員對(duì)承包地更完整的權(quán)能、對(duì)集體資產(chǎn)股份更大的權(quán)能、對(duì)宅基地和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)更充分的權(quán)能。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，涉及經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)的方方面面，涉及不同主體的利益訴求，問(wèn)題十分復(fù)雜，必須穩(wěn)妥推進(jìn)、試點(diǎn)先行、依法改革。