新公共服務(wù)視角下對廣東省網(wǎng)上辦事大廳網(wǎng)上公共服務(wù)的供給側(cè)研究

王鵬+魏必

[摘要]隨著電子政務(wù)的發(fā)展，不管是網(wǎng)上公共服務(wù)的提供還是公眾對于網(wǎng)上公共服務(wù)的需求都日益增多，同時，對于網(wǎng)上公共服務(wù)的內(nèi)容、質(zhì)量、深度等方面的關(guān)注也越來越多。文章將主要以新公共服務(wù)理論為理論基礎(chǔ)，從供給側(cè)的角度，對廣東省省級、市級、區(qū)縣級的網(wǎng)上辦事大廳網(wǎng)上公共服務(wù)的基本情況進(jìn)行實(shí)證研究，主要從政府部門提供公共服務(wù)的方式、提供公共服務(wù)的廣度與深度和提供公共服務(wù)的績效這幾個方面著手進(jìn)行實(shí)證研究，并試圖對未來網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)提出建議和發(fā)展方向。

[關(guān)鍵詞]新公共服務(wù)理論；網(wǎng)上公共服務(wù)；供給側(cè)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705134

1公共服務(wù)理論與網(wǎng)上公共服務(wù)的供給側(cè)

11公共服務(wù)理論的源流以及有關(guān)公共服務(wù)的內(nèi)涵

新公共服務(wù)理論是由美國登哈特夫婦（Robert BDenhardt and Janet VDenhardt）提出。它包括以下七個基本觀點(diǎn)：一是服務(wù)于公民，而非服務(wù)于顧客。二是追求公共利益。三是重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神。四是思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性。五是承認(rèn)責(zé)任并不簡單。公務(wù)員應(yīng)該關(guān)注的不僅僅是市場；他們還應(yīng)該關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。[1] 六是服務(wù)，而不是掌舵。要利用共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民表達(dá)和滿足公民的共同利益，而不是試圖或掌控社會新的發(fā)展方向。[1] 七是重視人，而非重視生產(chǎn)率。

總的來說，新公共服務(wù)理論（見圖1）是對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的揚(yáng)棄，是維護(hù)公共利益，奉行服務(wù)理念，強(qiáng)調(diào)民主對話溝通協(xié)商基礎(chǔ)上的政府與社區(qū)、民眾的合作信任和互動，實(shí)現(xiàn)管制型政府向服務(wù)型政府的治理模式的轉(zhuǎn)變。

12公共服務(wù)由線下向線上的概念遷移

相較于西方，我國起步較晚。劉俊生教授和丁煌教授對登哈特夫婦論文《新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵》進(jìn)行了翻譯（劉俊生，2002；丁煌，2005）[2][3]，并系統(tǒng)介紹了新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容。之后對新公共服務(wù)的研究主要分為三個部分：一是對該理論和新公共管理理論進(jìn)行對比并對該理論進(jìn)行評析。王麗莉、田凱（2004）[4]提出在政府治理過程中，新公共管理提出的效率應(yīng)當(dāng)被置于民主與公共利益的框架之內(nèi)，未來的公共服務(wù)要以公民對話和公共利益為基礎(chǔ)；周曉麗（2005）[5]認(rèn)為新公共服務(wù)在理論基礎(chǔ)、價值選擇、政府責(zé)任、公民精神方面可以替代新公共管理成為公共管理的發(fā)展趨勢。二是從新公共服務(wù)理論的角度探討其對中國公共管理改革和服務(wù)型政府建設(shè)的啟示和意義，其中胡凱艷、王妍（2011）[6]提出新公共服務(wù)理論對我國公共服務(wù)改革具有重要的借鑒意義，未來中國可以從積極吸納公民和社會組織參與、轉(zhuǎn)變政府角色定位、構(gòu)建服務(wù)型政府的責(zé)任體系、推進(jìn)公共服務(wù)均等化這四條路徑提高公共服務(wù)的供給能力。三是從新公共服務(wù)理論的視角對某一具體政府進(jìn)行實(shí)證研究，如丁宏媛（2013）[7]在稅費(fèi)改革和新農(nóng)村建設(shè)的背景條件下，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要作為公共服務(wù)的提供者、社會管理的保障者、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的優(yōu)化者，樹立服務(wù)型政府的理念，才能更好地深化新農(nóng)村建設(shè)；王亞林（2009）[8]則對青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理體制和服務(wù)模式提出了要建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變的改革思路。

對于公共服務(wù)的研究也逐步開始從關(guān)注線下公共服務(wù)到線上公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變：盧靖（2013）[9]主要對常州市政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行了分析，通過與國外優(yōu)秀政府門戶網(wǎng)站對比，提出要主動引入新公共服務(wù)理論，形成一個公開、共享、協(xié)同、高效的政府服務(wù)模式；魏湲丹（2014）[10]則主要通過對鄭州市政府網(wǎng)絡(luò)問政平臺ZZIC進(jìn)行案例分析，提出了地市級電子政務(wù)公共服務(wù)中存在的問題，提出要以服務(wù)民眾為主旨等多項(xiàng)建議。黃政（2014）[11]則對我國農(nóng)村的電子政務(wù)發(fā)展進(jìn)行了研究，對農(nóng)村電子政務(wù)進(jìn)行界定，結(jié)合新公共管理的相關(guān)理論，提出信息服務(wù)與農(nóng)民需求之間存在差距等問題，并提出了對策與建議。

總體來說，我國關(guān)于從新公共服務(wù)理論角度出發(fā)，對電子政務(wù)、網(wǎng)上在線服務(wù)的研究還較少，對公共服務(wù)的研究多以線下的公共服務(wù)為主，因此，對線上公共服務(wù)的提供、方式、效率等方面的研究也是未來電子政務(wù)的發(fā)展方向之一。

13供給側(cè)研究思路

以新公共服務(wù)理論為理論基礎(chǔ)，對廣東省省級、市級、區(qū)縣級的網(wǎng)上辦事大廳網(wǎng)上公共服務(wù)的基本情況進(jìn)行實(shí)證研究，并以政府供給在線服務(wù)為主要研究方向，主要從政府部門提供公共服務(wù)的方式、提供公共服務(wù)的廣度與深度和績效這幾個方面著手進(jìn)行研究。有以下幾個部分：第一部分主要對廣東省網(wǎng)上辦事大廳網(wǎng)上公共服務(wù)的供給側(cè)模式進(jìn)行分析，對其發(fā)展背景和發(fā)展歷程進(jìn)行了梳理；第二部分則主要進(jìn)行實(shí)證研究，將主要從提供公共服務(wù)的領(lǐng)域和提供公共服務(wù)的深度兩個方面入手，對廣東省、深圳市、佛山市禪城區(qū)三個地區(qū)的網(wǎng)上辦事大廳公共服務(wù)供給情況進(jìn)行詳細(xì)分析；第三部分將主要從新公共服務(wù)理論的角度對廣東省網(wǎng)上辦事大廳網(wǎng)上公共服務(wù)的供給側(cè)發(fā)展進(jìn)行反思，并對未來網(wǎng)上辦事大廳的建設(shè)提出了幾點(diǎn)建議。

2廣東省網(wǎng)上辦事大廳網(wǎng)上公共服務(wù)的供給側(cè)模式分析21廣東省網(wǎng)上辦事大廳發(fā)展的背景

2012年10月正式開通運(yùn)行的廣東省全省統(tǒng)一的“網(wǎng)上辦事大廳”發(fā)展歷程可以概括為五個階段：一是開通階段（2012年11月前）：歷時半年之久的前期籌備，于2012年10月廣東省網(wǎng)上辦事大廳正式開通，10月中旬珠三角九市建成網(wǎng)上辦事分廳，省直各部門網(wǎng)上辦事窗口全部連接到主廳，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)資源的整合和政府網(wǎng)上集中辦事服務(wù)。二是試點(diǎn)階段（2013年7月前）：珠三角九市和省直各部門根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和公眾需求完善省直窗口和各市分廳，逐步在部分行政服務(wù)中心、社區(qū)建設(shè)開通自助終端版。三是推廣階段（2013年12月前）：全省各地級市建成網(wǎng)上辦事分廳，省網(wǎng)上辦事大廳連通全省各地級以上市及珠三角各縣網(wǎng)上辦事分廳，逐步在全省行政服務(wù)中心、社區(qū)等建設(shè)開通自助終端版，省、市、縣三級網(wǎng)上辦事平臺架構(gòu)已成雛形。四是普及階段（2014年年底前）：通過統(tǒng)一工作部署以及各級政府鼎力配合，全省所有縣市、區(qū)連接到所在市網(wǎng)上辦事大廳分廳，形成“橫向到各廳分局、縱向到各縣（市區(qū)）”的網(wǎng)上辦事系統(tǒng)。五是提高完善階段（2020年前）：至2020年全省將形成“橫向到省直廳局、縱向到縣區(qū)鎮(zhèn)街”的網(wǎng)上辦事體系，各級實(shí)體政務(wù)辦事大廳功能將向網(wǎng)上辦事大廳遷移，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上全流程一站式辦理。

22廣東省網(wǎng)上辦事大廳網(wǎng)上公共服務(wù)的基本模式分析

廣東省網(wǎng)上辦事大廳是一個集政務(wù)公開、投資審批、網(wǎng)上辦事、政民互動、效能監(jiān)察等功能于一體，由省市縣統(tǒng)一架構(gòu)、多級聯(lián)動的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺。

第一，明確有關(guān)部門職責(zé)。廣東省政府辦公廳負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)省網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)工作；廣東省經(jīng)濟(jì)和信息化委負(fù)責(zé)組織開展系統(tǒng)開發(fā)和部署實(shí)施工作；廣東省信息中心負(fù)責(zé)系統(tǒng)總體框架設(shè)計(jì)，并提供相關(guān)技術(shù)支持；省直單位負(fù)責(zé)梳理本部門政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，推進(jìn)網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理；各地級以上市政府負(fù)責(zé)本地分廳的實(shí)施建設(shè)，并與省網(wǎng)上辦事大廳實(shí)現(xiàn)對接。

第二，明確各級政府和部門責(zé)任。廣東省網(wǎng)上辦事大廳由省、市、縣相關(guān)政府部門統(tǒng)一架構(gòu)，各級政府辦公室、經(jīng)濟(jì)與信息化局、信息中心（或是第三方）分別負(fù)責(zé)平臺主辦、承建、建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)。

第三，引進(jìn)社會力量參加建設(shè)。廣東省網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)主要采取“政府主導(dǎo)、購買社會服務(wù)”的方式開展建設(shè)。引入競爭機(jī)制，將政府購買的服務(wù)事項(xiàng)通過合同、委托等方式，交給符合條件的承接主體來完成，根據(jù)其所提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付服務(wù)費(fèi)用。

第四，改革網(wǎng)上服務(wù)方式。廣東網(wǎng)上辦事大廳主廳、省直部門和分廳系統(tǒng)統(tǒng)一平臺架構(gòu)，均設(shè)置網(wǎng)上辦事等5個功能欄目，突出“審批”和“辦事”職能。由主廳、省直部門窗口提供網(wǎng)上辦事服務(wù)，分廳對接連通主廳業(yè)務(wù)，主廳設(shè)置接口與分廳之間進(jìn)行信息交換。網(wǎng)廳縱向?qū)⑹　⑹小⒖h三級一并納入，并通過基層便民服務(wù)系統(tǒng)延伸至鎮(zhèn)、村。

3對廣東省網(wǎng)上辦事大廳網(wǎng)上公共服務(wù)的供給側(cè)實(shí)證分析31具體關(guān)注的指標(biāo)項(xiàng)（領(lǐng)域、辦理深度）

從供給公共服務(wù)的角度，我們將從兩個方面對廣東省網(wǎng)上辦事大廳網(wǎng)上公共服務(wù)進(jìn)行實(shí)證分析：一是提供公共服務(wù)的領(lǐng)域；二是提供公共服務(wù)的深度。面向個人的在線服務(wù)主要包括婚育、戶籍、教育、社保、醫(yī)療、住房、交通、就業(yè)、出入境以及便民服務(wù)10個在線服務(wù)領(lǐng)域，各個領(lǐng)域又可繼續(xù)下分子內(nèi)容，如下表所示。

而面對企業(yè)的在線政務(wù)服務(wù)主要包括企業(yè)的設(shè)立變更、年檢年審、財(cái)務(wù)稅務(wù)、準(zhǔn)營準(zhǔn)辦、立項(xiàng)審批、資質(zhì)認(rèn)證、金融投資、對外交流等多項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，涉及助殘領(lǐng)域、質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域、食藥監(jiān)督領(lǐng)域、工商領(lǐng)域等14個在線服務(wù)領(lǐng)域。

32省級服務(wù)

從省級供給公共服務(wù)的角度看，廣東省近年來構(gòu)建的全省統(tǒng)一的“網(wǎng)上辦事大廳”，面向社會個人和企業(yè)提供了多種多樣的在線政務(wù)服務(wù)。

321各公共服務(wù)領(lǐng)域面向個人和企業(yè)在線服務(wù)的情況分析

由圖2可以看出，出入境辦理的公共服務(wù)領(lǐng)域占比較高，其主要原因?yàn)閺V東省出入境辦理事項(xiàng)全省統(tǒng)一入口，可通過廣東省公安廳出入境政務(wù)服務(wù)網(wǎng)網(wǎng)上預(yù)約、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上支付和進(jìn)度查詢。辦事大廳部分辦理事項(xiàng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級行政級別的統(tǒng)一辦理。比如工商領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)和信息化領(lǐng)域所有事項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)在線預(yù)約，而助殘、質(zhì)監(jiān)等領(lǐng)域在線服務(wù)能力較差。

322面向個人和企業(yè)在線服務(wù)的深度分析

據(jù)統(tǒng)計(jì)，3092%的面向個人的服務(wù)事項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上在線預(yù)約。但一些事項(xiàng)還需本人到現(xiàn)場辦理，辦理結(jié)果可以通過快遞郵寄給用戶。3114%的服務(wù)事項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)在線填寫提交表格。3794%的服務(wù)事項(xiàng)僅提供了辦理事項(xiàng)的程序和步驟的信息服務(wù)。875%的面向企業(yè)的服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上在線預(yù)約，但是還需企業(yè)到現(xiàn)場辦理。1250%的服務(wù)事項(xiàng)僅處于網(wǎng)上提供信息服務(wù)階段。

33市級服務(wù)

從市級供給公共服務(wù)的角度，我們選擇了深圳市為研究分析對象。深圳市電子政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)得相對比較完善，是持續(xù)領(lǐng)跑者。在網(wǎng)上企業(yè)在線服務(wù)方面，深圳市設(shè)置包括設(shè)立變更在內(nèi)的共計(jì)26項(xiàng)服務(wù)。同時深圳市還將服務(wù)對象細(xì)分為醫(yī)療機(jī)構(gòu)、一般企業(yè)等組織，方便了各個類型的組織定位到自己的辦事服務(wù)類別以及事項(xiàng)。

331各公共服務(wù)領(lǐng)域面向個人和企業(yè)在線服務(wù)的情況分析

交通、教育、社保、醫(yī)療領(lǐng)域可以實(shí)現(xiàn)在線預(yù)約、在線查詢的事項(xiàng)較多。就業(yè)、住房、戶籍領(lǐng)域可以實(shí)現(xiàn)在線預(yù)約的事項(xiàng)較少。年審年檢、登記備案、質(zhì)量檢查領(lǐng)域的所有事項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)在線預(yù)約。而土地房產(chǎn)、財(cái)政稅收、證照資質(zhì)、勞動關(guān)系領(lǐng)域的事項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)在線預(yù)約的事項(xiàng)較少。

332面向個人和企業(yè)在線服務(wù)的深度分析

據(jù)統(tǒng)計(jì)：面向個人，417%的網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)處于信息服務(wù)階段；2917%的網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)處于表格下載階段；25%的網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)在線提交申請；4167%的網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)在線預(yù)約。面向企業(yè)，25%的網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)處于信息服務(wù)階段；25%的網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)處于表格下載階段；125%的網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)在線提交申請；375%的網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)在線預(yù)約。

34區(qū)縣級服務(wù)

從市級供給公共服務(wù)的角度，我們選擇了佛山市禪城區(qū)作為研究對象。

禪城區(qū)各公共服務(wù)領(lǐng)域面向個人和企業(yè)在線服務(wù)的情況分析。

面向個人的在線服務(wù)領(lǐng)域詳見圖3。醫(yī)療、社保、教育、交通領(lǐng)域可以實(shí)現(xiàn)在線預(yù)約、在線查詢的事項(xiàng)較多。戶籍、就業(yè)、住房領(lǐng)域可以實(shí)現(xiàn)在線預(yù)約的事項(xiàng)較少。同時，禪城區(qū)企業(yè)各領(lǐng)域網(wǎng)上辦理事項(xiàng)情況，設(shè)立變更、財(cái)務(wù)稅收、質(zhì)量檢查等領(lǐng)域所有事項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)在線預(yù)約。禪城區(qū)面向個人和企業(yè)在線服務(wù)的深度分析。4167%的網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)表格下載；417%的網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)在線提交申請；5417%的網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)在線預(yù)約。禪城企業(yè)網(wǎng)上在線辦事，所有的禪城區(qū)企業(yè)辦理事項(xiàng)都可以在廣東省網(wǎng)上服務(wù)大廳辦理，都可以實(shí)現(xiàn)在線預(yù)約的功能。

4廣東省網(wǎng)上辦事大廳網(wǎng)上公共服務(wù)供給側(cè)發(fā)展的反思與建議41問題與反思

第一，沒有形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的網(wǎng)上公共服務(wù)形式，網(wǎng)上公共服務(wù)質(zhì)量參差不齊。省級以及市級的行政單位要比縣級的行政單位提供的在線政務(wù)服務(wù)較多，但在某些方面，區(qū)縣級的政務(wù)服務(wù)有時會更加詳盡具體。能夠?qū)崿F(xiàn)全流程網(wǎng)上辦理的事項(xiàng)較少，大多只能夠完成預(yù)約或者查詢的功能。

第二，為民服務(wù)的理念沒有貫徹，網(wǎng)上公共服務(wù)落實(shí)嚴(yán)重不足。不少城市的在線服務(wù)事項(xiàng)都無法打開，或打開后只有簡短的辦事流程，缺乏在線辦事服務(wù)的提供。

第三，衡量網(wǎng)上公共服務(wù)辦事質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)過低。過低的標(biāo)準(zhǔn)根本無法反映居民對于在線服務(wù)的不滿和改進(jìn)意見，也不能夠洞悉在線服務(wù)實(shí)際使用率以及普及率低的背后原因。此外，這樣過低的衡量標(biāo)準(zhǔn)還可能會讓政府對于自身的在線服務(wù)提供感到過于自得，進(jìn)一步阻礙其進(jìn)步與發(fā)展。

第四，沒有實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨系統(tǒng)協(xié)同合作服務(wù)，網(wǎng)上公共服務(wù)事項(xiàng)辦理一體化能力不足。廣東省各省、市、縣網(wǎng)站設(shè)計(jì)風(fēng)格、業(yè)務(wù)布局、事項(xiàng)目錄、辦理流程、相關(guān)要求、用戶體驗(yàn)等都有著顯著的差異。需要加強(qiáng)不同在線服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。

42總結(jié)與建議

第一，推行統(tǒng)一的“網(wǎng)上辦事大廳”。目前，廣東省、深圳市、佛山市禪城區(qū)的電子政務(wù)在線服務(wù)事項(xiàng)的提供無法實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，這為居民的在線辦事造成了極大的障礙。統(tǒng)一的辦事大廳將有助于用戶更快地了解、學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)辦理的各項(xiàng)流程，有助于政府各部門之間的數(shù)據(jù)共享以及業(yè)務(wù)交接。

第二，在線服務(wù)評價標(biāo)準(zhǔn)一致化。統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)便于各個政府之間的公共服務(wù)質(zhì)量的比較以及評估，可以減少提供的公共服務(wù)的質(zhì)量差異。

第三，加強(qiáng)在線政務(wù)服務(wù)的測評和監(jiān)督。完善的服務(wù)質(zhì)量的測評和監(jiān)督將有助于政府在完善電子政務(wù)服務(wù)的提供方面起到重要的指導(dǎo)作用，能夠真正地提升民眾對于政府的滿意度。

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[10]魏湲丹公共服務(wù)視角下我國地市級政府電子政務(wù)發(fā)展研究 ——以河南鄭州網(wǎng)絡(luò)問政平臺ZZIC為例[D].開封：河南大學(xué)，2014

[11]黃政新公共服務(wù)視域下我國農(nóng)村電子政務(wù)發(fā)展研究[D].武漢：華中師范大學(xué)，2011

[作者簡介]王鵬，男，國家行政學(xué)院2015級博士研究生。研究方向：經(jīng)濟(jì)社會信息化，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)，網(wǎng)絡(luò)輿情與新媒體傳播，電子政務(wù)與政府治；魏必，男，中央民族大學(xué)管理學(xué)院2014級本科生。研究方向：策略與安全研究，國際關(guān)系。