農村集體經營性建設用地入市障礙探析

[摘要]當前，土地要素已成為制約我國經濟發展的瓶頸，從改革創新力度和難度來看，農村集體經營性建設用地入市改革是關鍵和突破口，其改革成功與否意義重大，同時其改革過程中也面臨諸多障礙，探析這些障礙非常必要。

[關鍵詞]農村集體經營性建設用地；土地價值；制約因素

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705168

現階段，我國經濟增長要素供給發生了根本性變化，尤其是土地供應在下一輪經濟發展中難以為繼，土地要素已成為制約我國經濟發展的瓶頸。《深化農村改革綜合性實施方案》和2016年中央一號文件，為土地確權和農村土地制度改革指明了方向，明確了重點，提出了路徑。探索集體經營性建設用地入市最大的意義在于探索農民土地收入增長的長遠機制，尋找壯大集體經濟、加速城鄉一體化的有效路徑。農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度這“三塊地”改革相互依存，從改革創新力度和難度來看，集體經營性建設用地入市改革是關鍵和突破口，其創新力度居三塊地之首，其改革成敗和力度將直接影響另兩塊地的改革。但是，由于農村集體經營性建設用地所有權主體的特殊性，以及其所交集的“三農問題”、城鄉一體化問題、國家財稅體制問題等，目前改革依然處于實驗和探索之中，在實際實施中仍然存在諸多障礙，探究這些障礙具有一定的理論意義和實踐價值。

1多部法律制約

《全國人大常委會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》暫時調整了《土地管理法》《城市房地產管理法》的相關規定，為集體經營性建設用地入市暫時排除了最根本的法律障礙，但是，集體經營性建設用地入市并沒有明確的法律法規可遵循，“于法無據”。例如，《物權法》第十二章“建設用地使用權”對建設用地使用權明確限定為國有建設用地使用權，即“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施”?！段餀喾ā返谝话傥迨粭l規定，“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理”。《土地管理法》對集體經營性建設用地如何流轉有嚴格限制，對其如何流轉并沒有明確的規定。依靠政策推進往往困難重重：有些地方政府可以現行法律為借口阻撓該制度的實施，政策不具有強制性，完全取決于地方政府的態度；各類主體對集體經營性建設用地使用權的實際價值普遍懷疑，抵押貸款時金融機構顧慮重重，權益訴訟時，各級法院處于兩難境地。本次試點即是要循序漸進地推進土地制度改革，在總結經驗的基礎上，最終出臺具體的法律規定，做到“于法有據”。

2征地制度遏制

目前，我國現有集體建設用地的構成中，經營性建設用地比例較低，約占10%以上，70%以上為宅基地，因此，打破土地征收的政府壟斷地位，拓展農村集體建設用地市場化的廣度和深度依然困難重重。農村集體經營性建設用地入市將進一步帶動宅基地、公益性建設用地入市，這對當前土地征收制度的政府壟斷地位將會是巨大的沖擊，政府征地的成本將上升，難度將增大，因此，農村集體經營性建設用地入市也將面臨具有行政強制性土地征收制度的阻礙。現行的農村土地征收制度中，地方政府低價拿地，高價賣出，形成巨大的壟斷利益，在土地財政模式受到巨大沖擊的情況下，地方政府將會運用手中的權力阻礙集體建設用地同權入市，或者設計、操作農村土地交易，使農村集體建設用地入市流轉變相為國有土地征收。

3利益主體博弈

在農村集體經營性建設用地入市過程中會形成地方政府、村集體經濟組織、農民以及用地方等四方利益主體，在土地入市流轉過程中，不同利益主體之間由于利益訴求不同，存在著諸多矛盾沖突，如：地方政府與村集體經濟組織的利益矛盾、地方政府與農民的利益矛盾、地方政府與用地方的利益矛盾、村集體經濟組織與農民的利益矛盾、村集體經濟組織與用地方的利益矛盾、農民與用地方的利益矛盾。這些矛盾沖突有時會嚴重制約著農村集體經營性建設用地入市。在這些矛盾中，地方政府與村集體經濟組織、地方政府與農民的矛盾沖突最為突出。地方政府作為管理者，雖然表面上不直接參與土地入市流轉，但由于其行政管理權以及自身的利益訴求，對農村集體經營性土地入市流轉有非常大的影響?；鶎诱^去依靠土地抵押累積的巨大債務有可能因為土地無法再賣出形成資金鏈斷裂，引發經濟不穩定。因此，作為政策執行主體的地方政府，如果不能在集體經營性建設用地入市過程中分得更多利益，它將會成為農村集體經營性建設用地入市流轉的最大阻礙因素。

4產權界定模糊

產權明晰有利于土地交易的達成，形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，是建設城鄉統一的土地市場的前提。從法律上說，集體土地是歸村農民集體所有的，但現實中農村集體土地的產權界定不明晰，所有權主體虛化，所有權應具有的占有、使用、收益、處分權能不完整，權益無保障，使得在行使實際權利時村集體和地方政府的法律身份發生偏離，農民的權利主體地位得不到實現。集體經營性建設用地入市，意味著農村集體經營性建設用地可以同國有建設用地一樣直接進入土地市場進行市場化的有償使用，真正實現同城鎮國有建設用地的統一市場、同地同權，其前提是確定好農村集體經營性建設用地的范圍和權利主體，當前在農村集體經營性建設用地的范圍上，存在“圈內”與“圈外”之爭、“存量”與“新增”之爭，范圍難以確定，加上農民權利主體缺失，嚴重制約了農村集體經營性建設用地入市的進程。另外，一些地方未經規劃許可和用地審批，在農村集體建設用地上建造違法建筑，并形成數量巨大的“小產權房”存量和隱形交易市場。

5收益分配復雜

集體經營性建設用地入市收益的分配分為外部分配和內部分配兩個層面的問題。所謂外部分配，主要解決集體土地所有者和各級政府之間的分配關系問題。內部分配關系則解決集體土地所有者所獲收益在集體成員之間的分配問題。目前無論外部分配或內部分配都存在著不平衡、不公正問題，尤其農村集體經濟農村集體組織缺位，資產管理欠缺有效的民主協商機制，再加上政府或企業憑借自身地位、財力和談判能力，農民總是處于弱勢地位?？傊?，復雜的利益分配關系加之分配機制不健全造成各利益主體在集體經營性建設用地入市問題上積極性不高。

6機制建設滯后

如何減緩農村集體經營性建設用地入市對現有國有土地市場造成的沖擊，解決好農村集體經營性建設用地利用率低、流轉難等問題，需要一系列的機制保障。這些機制包括運行機制、管理機制、協調機制等。目前，從運行機制來看，缺乏有效的稅收體系來保障政府等相關的利益主體的利益，缺乏相應的市場交易規則和平臺來保證村集體和農民的利益。從管理機制來看，我國農村土地規劃受行政干涉比較嚴重，農民難以成為市場交易的主體，這一機制造成農村土地使用效率低下，農村集體經營性建設用地、宅基地、四荒地等沒有真正體現價值，弱化了農民的土地權益，直接導致城鄉土地同地不同權。從協調機制來看，保證城鄉土地同地同權同利關鍵是建立統一的土地交易市場和社會服務體系，逐步完善土地市場管理規定和交易規則，為農村集體經營性建設用地使用權流轉提供政策咨詢、信息發布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關服務。這一機制涉及多部門協調完善，目前還在試點地區探索。

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[基金項目]本文系合肥市2016年社科規劃課題部分內容。

[作者簡介]胡申法，安徽省肥西縣委黨校，高級講師。研究方向：縣域經濟。