以法治思維破解基層政府維穩難題

[摘要]習近平在中央政法工作會議上的重要講話中明確指出維權是維穩的基礎，維穩的實質是維權，要求完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權威地位。文章深入研究如何以法治思維促進和完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，如何用法治方式方法破解基層政府面臨的維權維穩難題，具有一定的實踐指導意義。

[關鍵詞]維穩；維權；法治思維；《行政訴訟法》

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705129

1基層政府面臨的維穩困境及原因分析

近年來，“維穩”被稱為基層政府的“頭號難題”。基層政府維穩成本連年不斷攀升，卻出現了“越維越不穩”的怪圈。這主要是由于：一是老百姓“信上不信下，信訪不信法”；二是解決行政糾紛的道路設計欠妥。比如傳統的解決行政糾紛有三種道路：復議、訴訟和信訪。但是在十八屆四中全會之前，老百姓每年的復議案件8萬件左右，訴訟案件10萬件左右，信訪案件則高達每年400萬到600萬件。也就是大部分可以通過行政復議和訴訟來化解的案件一窩蜂地涌向信訪，造成基層政府不堪重負。

究其原因：一是司法改革之前，老百姓通過行政訴訟解決矛盾的道路不通暢。比如，司法改革之前，舊的《行政訴訟法》規定了“立案審查制”，也就意味著老百姓有矛盾來告政府了，法院要審查一下能不能告。但遺憾的是，由于司法改革之前法院的人財物都由政府把持，很多可以被立案起訴的案子都被法官人為地擋在了門外，造成了舊《行政訴訟法》立案難的局面。即使民告官的案子立案了，老百姓還可能遭遇審判難的局面，因為舊《行政訴訟法》規定只能告具體行政行為，并且對其涉及的類型語焉不詳。這樣在實踐中，很多和老百姓利益密切相關的糾紛比如征地拆遷、土地流轉等矛盾易發多發問題不能通過法律途徑得以解決。舊《行政訴訟法》實施時，政府機關的敗訴率不足 10%，換句話說，就是老百姓打官司，十打九輸。更讓人痛心的是，司法改革之前，即使民告官官司僥幸打贏了，也可能遭遇“執行難”的局面，而法院也對此無計可施。這也在很大程度上造成了老百姓“信訪不信法，信上不信下”的惡果。二是司法改革之前，老百姓通過行政復議解決矛盾的道路不通暢。舊《行政訴訟法》規定“復議單被告制”。如果老百姓對行政機關做出的決定不滿，可以向上一級行政機關進行復議，如果上一級行政機關復議改變了該行政決定，老百姓仍然不滿，只可以告上一級行政機關。如果上一級行政機關復議維持了原行政決定，那老百姓只能告原行政機關。這個制度的弊病在于很多上一級行政機關為了避免當被告，接到復議就維持，未能積極發揮上一級行政機關的指導作用。所以，在司法改革之前，復議這條路也是走不通的。這也是為什么我國每年的信訪案件都居高不下。因此，探索如何以法治思維破解基層政府維權維穩難題迫在眉睫。

2破解基層政府維穩難題經驗借鑒

21“一表、一卡、一辦法”

湖北恩施州政府利用“一表、一卡、一辦法”來破解當地老百姓維權維穩難題。所謂“一表”指的是矛盾糾紛調處表。即凡是有矛盾想讓政府參與調解的老百姓先填上矛盾糾紛調處表。表上寫清楚矛盾的事項、起因、涉及的對象等。所謂“一卡”指的是法律援助律師團服務卡，是政府為老百姓購買公共服務。也就是基層政府為老百姓免費提供法律咨詢服務，積極引導老百姓從一開始就走依法解決的道路。所謂“一辦法”指的是任何矛盾糾紛都必須經過組、駐村干部、村干部、綜合治理辦公室、鄉鎮等五級調解處理。經過五級調處后仍然沒有解決矛盾，就進入聽證會，由當地的退休教師和公務員等鄉賢組成的聽證員參與聽證，如果依然不能解決，請律師介入，將矛盾糾紛引入司法程序。

22“律師下鄉、法律便民”

如果老百姓不愿意打官司怎么辦？恩施實行律師下鄉、法律便民“五步走”：第一步是“引民告狀”，政府花錢為老百姓免費雇律師，請老百姓告自己；第二步是“引民用法”，即建立普遍的律師顧問制度，費用納入政府財政預算；第三步是“導民學法”，農民需要什么就補哪方面的法律，在群眾中做好法律宣傳；第四步是“以法規政”，政府所有的重大決策要咨詢律師，律師列席相關決策會議等，做到重大決策于法有據；第五步是“以法促治”，用法律制度來進行基層治理，比如與村民自治、地方治理相結合等。通過“五步走”，積極引導老百姓通過法治渠道解決問題，也嚴格用法律約束政府不得濫用權力，不得與民爭利。

3以法治思維促進基層政府維權維穩路徑探索

31暢通行政訴訟渠道

十八屆四中全會以來，我國進行了大刀闊斧的司法體制改革，成果顯著。尤為引人注目的是新修訂的《行政訴訟法》對引導政府積極以法治思維和法治方式破解基層維穩難題意義重大。新修訂的《行政訴訟法》第51條規定“立案登記制”，即老百姓來告政府，法官不得將其拒之門外。不得再像過去那樣審查老百姓是否“有資格”告政府。而且，新《行政訴訟法》第12條大大拓寬了民告官的受案范圍，把和群眾利益息息相關的內容比如征地拆遷、自然資源的確認、土地經營權等對公民人身權和財產權等合法權益的保護都寫進法條里，為老百姓拿起法律武器來捍衛自己的權利提供了有力保證。司法改革之前，行政機關即使不執行法院的敗訴判決，法院也無計可施，造成了老百姓的權益得不到保障的局面。新《行政訴訟法》專門針對這點就出臺了第96條，如果行政機關不依法執行法院判決，法院可以強行劃撥罰款，對行政機關負責人處罰滯納金，向上一級機關提出處分建議，如果造成惡劣影響的，可以對行政機關負責人實行拘留。

32暢通行政復議渠道

新《行政訴訟法》第26條規定了“復議雙被告制”，即如果老百姓對行政機關的行政決定不滿，可以向上一級行政機關提起行政復議。如果上一級行政機關復議改變原行政決定，老百姓仍然不滿，可以起訴上一級行政機關。如果上一級行政機關復議維持原行政決定，老百姓不滿，可以一并起訴原行政機關和上一級行政機關。這確保了上一級行政機關必須重視老百姓的復議，爭取在體制內就能化解矛盾。

33借鑒典型經驗，積極引導群眾依法解決信訪問題

“他山之石，可以攻玉。”基層政府可以借鑒典型的成功經驗，積極引導群眾依法解決信訪問題，通過法律渠道為老百姓維權。比如，可以借鑒湖北恩施經驗，政府拿出專項資金用來引導老百姓“從信訪走向信法”：一是可以聘請政府律師，為訪民提供免費的法律咨詢，從專業的角度為老百姓分析講解如何用法律維權；二是如果老百姓決定告政府，政府可以為其提供一定律師代理費用。經調研，這筆費用的投入要遠遠低于政府每年去北京接訪的費用，這樣做不但成本低而且社會效果好；三是提高政府官員法治思維能力，加大培訓力度，引導其依法辦事，依法解決矛盾。可以借助黨校、網校等平臺對政府官員進行憲法、法律培訓，促使其依法行政，源頭上防止信訪案件的發生；四是加大普法力度，尤其在訪民中要加大宣傳，積極引導他們“信法不信訪”。既向他們講解生活中可能會遇到的法律問題，又要讓他們明白一旦有了糾紛，如何利用法律保護自己的合法權益。如果跟政府有了矛盾，不必越級上訪、不必采取極端手段，可以先申請行政復議，再提起行政訴訟。政府會在訪民維護自己合法權益的整個過程中都為其提供免費的法律咨詢和服務，為群眾排憂解難。

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[作者簡介]王墨（1981—），女，黑龍江人，英國利茲大學法學碩士，中共佳木斯市委黨校法學講師。研究方向：法學理論與應用。