公共服務(wù)合同外包的理論框架、現(xiàn)實(shí)障礙與對(duì)策

裴欣如+張崇康

[摘要]公共服務(wù)合同外包雖在全世界范圍內(nèi)得到廣泛運(yùn)用并成為公共管理發(fā)展的潮流和趨勢(shì)，但在我國(guó)公共服務(wù)合同外包的實(shí)踐中卻存在著如外包法制不完善、政府缺失相應(yīng)能力、服務(wù)外包缺乏充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、有能力承擔(dān)公共服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)展不成熟等諸多障礙。為確保公共服務(wù)合同外包順利進(jìn)行，要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)合同外包制度化、法制化；提高政府合同監(jiān)管能力，構(gòu)建多元主體監(jiān)督體系；改善公共服務(wù)合同外包的市場(chǎng)機(jī)制，降低公共服務(wù)供給成本；大力發(fā)展社會(huì)組織，提高公共服務(wù)合同外包的承接能力。

[關(guān)鍵詞]政府；公共服務(wù)；合同外包

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705119

1引言

20世紀(jì)80年代以來(lái)，為進(jìn)一步縮減公共財(cái)政開(kāi)支，提高政府公共服務(wù)供給效率，英、美等國(guó)家在公共服務(wù)改革中率先引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將政府本應(yīng)提供的非核心公共服務(wù)以“合同外包”的方式交由社會(huì)組織生產(chǎn)。由此，公共服務(wù)改革浪潮在全世界范圍內(nèi)不斷興起，各國(guó)紛紛展開(kāi)了公共服務(wù)合同外包實(shí)踐。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)政府嘗試借鑒新公共管理理論推進(jìn)公共服務(wù)外包實(shí)踐，以期借助市場(chǎng)和社會(huì)的力量為公眾提供更加高效質(zhì)優(yōu)的公共服務(wù)。我國(guó)公共服務(wù)合同外包實(shí)踐最早出現(xiàn)在深圳市的環(huán)衛(wèi)服務(wù)領(lǐng)域，逐漸延伸到其他地區(qū)和領(lǐng)域，合同外包成為政府提供公共服務(wù)的新趨勢(shì)。然而，在公共服務(wù)合同外包實(shí)施中存在著許多問(wèn)題，如缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、缺少政府監(jiān)督管理、公共服務(wù)效率質(zhì)量低下以及公眾滿(mǎn)意度不高等。這讓我們不禁思考：推行公共服務(wù)合同外包應(yīng)有什么樣的前提？合同外包對(duì)政府能力和市場(chǎng)環(huán)境有著怎樣的要求？合同外包在現(xiàn)實(shí)中面臨著哪些障礙？面對(duì)這些障礙，政府應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？在公共服務(wù)合同外包成為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要方式的這一趨勢(shì)下，這些都是亟待解決的重要課題。文章在研究公共服務(wù)合同外包的現(xiàn)行理論框架的基礎(chǔ)上，分析了公共服務(wù)合同外包存在的障礙，進(jìn)而提出了完善公共服務(wù)合同外包的對(duì)策，以期更好地推動(dòng)公共服務(wù)合同外包在我國(guó)順利進(jìn)行。

2公共服務(wù)合同外包的理論框架

公共服務(wù)合同外包能得以廣泛運(yùn)用并成為公共服務(wù)改革的重要趨勢(shì)，不僅因其在實(shí)踐上能滿(mǎn)足政府對(duì)降低服務(wù)供給成本和提高供給效率的需求，而且在理論上一些學(xué)者也構(gòu)建了一個(gè)看似完善合理的理論框架。傳統(tǒng)公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給都是由政府完成的，政府既是公共服務(wù)安排者又是生產(chǎn)者，這形成了對(duì)公共服務(wù)的壟斷性供給的局面。然而，由政府壟斷供給的公共服務(wù)常常存在服務(wù)成本高、服務(wù)效率低、服務(wù)態(tài)度差等一系列問(wèn)題。因此，支持和倡導(dǎo)公共服務(wù)合同外包的學(xué)者主張通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)打破公共服務(wù)傳統(tǒng)供給局面，將政府的公共服務(wù)安排者和生產(chǎn)者角色相分離，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和改進(jìn)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。公共服務(wù)合同外包涉及三個(gè)主體，分別是政府（服務(wù)安排者）、服務(wù)承包商（服務(wù)生產(chǎn)者）以及公眾（服務(wù)消費(fèi)者）。如下圖所示，政府在準(zhǔn)確把握公眾需求的基礎(chǔ)上，制定政策和服務(wù)規(guī)劃，明確外包的服務(wù)種類(lèi)、性質(zhì)和內(nèi)容，以簽訂合同的方式，向在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中獲勝的服務(wù)承包商外包公共服務(wù)，公眾對(duì)服務(wù)不滿(mǎn)時(shí)政府負(fù)責(zé)處理投訴，政府的角色由公共服務(wù)安排者與生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的安排者、規(guī)劃者和監(jiān)督者；服務(wù)承包商根據(jù)政府的相關(guān)政策和要求，以簽訂合同的方式承接公共服務(wù)，并按照合同的要求生產(chǎn)以及向公眾提供公共服務(wù)；公眾是公共服務(wù)的消費(fèi)者，不僅要向政府充分表達(dá)公共服務(wù)的需求，也要對(duì)承包商提供的公共服務(wù)做出評(píng)價(jià)。如此一來(lái)，政府和市場(chǎng)通過(guò)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)以提升和改進(jìn)公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，公共服務(wù)的供給就形成了政府和市場(chǎng)兩者分工協(xié)作、共同參與的格局。公共服務(wù)外包理論框架在實(shí)踐中常常需要具備兩個(gè)重要的條件：精明能干的政府和充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。

21精明能干的政府

在政府公共服務(wù)合同外包的理論框架中，政府把公共服務(wù)的生產(chǎn)工作交給服務(wù)承包商，但這并不意味著政府提供公共服務(wù)職責(zé)的減輕或轉(zhuǎn)移。政府雖然不用擔(dān)任公共服務(wù)供給的親自“劃槳”工作，但是要做好更重要的“掌舵”工作。政府要時(shí)刻清楚地知道“外包什么”“外包給誰(shuí)”“如何外包”等重要問(wèn)題，在準(zhǔn)確把握公眾對(duì)公共服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，合理制定公共服務(wù)外包項(xiàng)目，發(fā)起外包選擇最好的承包商并監(jiān)督和評(píng)估承包商服務(wù)提供工作等。另外，公共服務(wù)合同外包決策實(shí)施前，政府還需做好一系列的準(zhǔn)備工作，如：可行性分析、成本分析、合同規(guī)劃與設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案等，同時(shí)要具備合同管理能力，全程監(jiān)督承包商服務(wù)供給績(jī)效表現(xiàn)，避免承包商因?yàn)槔娴尿?qū)使和信息不對(duì)稱(chēng)而產(chǎn)生減少生產(chǎn)費(fèi)用、降低服務(wù)質(zhì)量的機(jī)會(huì)主義行為。因此，要想公共服務(wù)合同外包順利開(kāi)展，必須有一個(gè)精明能干的政府。

22充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)

公共服務(wù)供給中引入市場(chǎng)機(jī)制，原因在于市場(chǎng)機(jī)制能夠帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)能夠促使服務(wù)承包商想方設(shè)法地滿(mǎn)足顧客需求，降低服務(wù)生產(chǎn)成本，提高服務(wù)質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率的提高和所需成本的降低。在現(xiàn)有公共服務(wù)合同外包的理論框架中，充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)成為外包成敗的另一個(gè)重要條件。有些學(xué)者在合同外包之所以能夠奏效或者成功的理論闡述和解釋時(shí)，不自覺(jué)地假定了外包將會(huì)在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中進(jìn)行，他們認(rèn)為只要政府公共服務(wù)外包引入市場(chǎng)機(jī)制，就能夠從眾多承包商中挑選出成本最低或質(zhì)量最優(yōu)的承包商，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府改善服務(wù)供給質(zhì)量、降低服務(wù)成本的目的。實(shí)際上，公共服務(wù)外包出去和外包是否能成功是兩回事。因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制不是萬(wàn)能的，公共服務(wù)合同外包不是時(shí)時(shí)都可以奏效。公共服務(wù)合同外包的理論框架見(jiàn)下圖。

3我國(guó)公共服務(wù)合同外包的現(xiàn)實(shí)障礙

公共服務(wù)合同外包的現(xiàn)行理論框架看似合理，但在我國(guó)公共服務(wù)合同外包的實(shí)際推行中卻遭遇了諸多障礙。考察和分析我國(guó)公共服務(wù)在合同外包中存在的障礙，對(duì)于提出對(duì)策、推進(jìn)公共服務(wù)合同外包順利實(shí)施是至關(guān)重要的。

31公共服務(wù)合同外包法制不健全

我國(guó)目前還沒(méi)有形成一部專(zhuān)門(mén)關(guān)于公共服務(wù)合同外包的成型法律，這導(dǎo)致服務(wù)外包實(shí)踐沒(méi)有強(qiáng)有力法律保障和依據(jù)，各地雖然制定了一些指導(dǎo)性的意見(jiàn)和辦法，但都不規(guī)范，隨意性大、效力低，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)法律的規(guī)范對(duì)于長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)說(shuō)十分不利。公共服務(wù)合同外包市政府采購(gòu)的一部分，外包應(yīng)該按照政府采購(gòu)要求開(kāi)展。但是2003年頒布的《政府采購(gòu)法》中所列服務(wù)采購(gòu)目錄中關(guān)于服務(wù)采購(gòu)的條目，很多沒(méi)有把公共服務(wù)包含進(jìn)去。這些都導(dǎo)致《政府采購(gòu)法》對(duì)公共服務(wù)合同外包的約束力不強(qiáng)。

32政府缺失相應(yīng)能力

上述公共服務(wù)合同外包的理論框架中我們提到，要使公共服務(wù)合同外包順利實(shí)施，其中一個(gè)條件是精明能干的政府。一個(gè)精明能干的政府，必須時(shí)刻清楚地明晰：哪些公共服務(wù)可以外包？公共服務(wù)外包給誰(shuí)？服務(wù)如何外包？現(xiàn)實(shí)中政府并不是時(shí)刻都能做出英明和正確的選擇，政府是有限理性而非完全理性。此外，政府在公共服務(wù)合同外包中還缺乏相應(yīng)的合同管理和監(jiān)督能力。例如：由于缺乏專(zhuān)業(yè)人員和專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算，政府在公共服務(wù)外包合同制定和實(shí)施過(guò)程中，導(dǎo)致了合同制定缺乏科學(xué)性以及合同監(jiān)管和實(shí)施困難。然而，就算是政府?dāng)M定了一份好的合同，也選擇了一個(gè)好的服務(wù)承包商，也不能保證合同外包的最終結(jié)果一定是符合預(yù)期目標(biāo)的。這是因?yàn)樵谫|(zhì)量和成本存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的情況下，承包商受利益的驅(qū)使可能導(dǎo)致過(guò)度節(jié)約成本行為，帶來(lái)服務(wù)質(zhì)量的下降以及其他道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，這就要求政府必須從頭到尾、從始至終對(duì)承包商的行為進(jìn)行監(jiān)督和管理。然而，服務(wù)外包之后，政府要獲取相關(guān)信息、介入服務(wù)過(guò)程在實(shí)施起來(lái)比較困難。

33服務(wù)外包缺乏充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

由于我國(guó)公共服務(wù)外包實(shí)踐起步較晚，而原先我國(guó)的公共服務(wù)提供都依賴(lài)于政府，所以私營(yíng)部門(mén)對(duì)于公共服務(wù)領(lǐng)域較少涉及，這是導(dǎo)致現(xiàn)今公共服務(wù)外包實(shí)踐中外包承包商缺乏的主要原因。再者，服務(wù)承包商因?yàn)槠溱吚谋拘裕瑢?duì)于這樣一個(gè)利潤(rùn)率較小的一個(gè)行業(yè)，興趣也不會(huì)太高。這樣的情況就會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)在外包過(guò)程中很難做到充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，大多數(shù)情況下是面臨著有限的競(jìng)爭(zhēng)甚至是沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的局面。此外，為了應(yīng)對(duì)服務(wù)承包商缺乏的情況，很多地方政府把公共服務(wù)外包給其培育的社會(huì)組織，這實(shí)際上是一種“體制內(nèi)外包”，并非真正的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)外包。沒(méi)有充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府就不能“貨比三家”選出最好的服務(wù)承包商，更不能實(shí)現(xiàn)降低服務(wù)成本、提高效益的目標(biāo)。

34有能力承擔(dān)公共服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)展不成熟

有能力承擔(dān)公共服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)展不成熟體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：一是社會(huì)組織缺失。由于長(zhǎng)期以來(lái)的歷史原因，我國(guó)并沒(méi)有形成大量的社會(huì)組織，并且許多社會(huì)組織是依附于政府機(jī)構(gòu)建立和生存的，缺乏真正意義上的獨(dú)立發(fā)展能力，有能力承擔(dān)公共服務(wù)的獨(dú)立社會(huì)組織較少。二是社會(huì)組織自身發(fā)展不成熟。社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)性、人員力量和管理制度等方面都不完善，部分社會(huì)組織沒(méi)有健全的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，獨(dú)立承擔(dān)公共服務(wù)的能力不強(qiáng)。三是社會(huì)組織發(fā)展能力不足。大多數(shù)社會(huì)組織呈現(xiàn)出組織資源短缺、運(yùn)作機(jī)制不完善、服務(wù)績(jī)效評(píng)估缺乏等組織發(fā)展能力不足的困境。

4完善我國(guó)公共服務(wù)合同外包的對(duì)策

41加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)合同外包制度化法制化

加強(qiáng)公共服務(wù)合同外包的制度設(shè)計(jì)，首先，要加快完善現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》或起草出臺(tái)公共服務(wù)外包專(zhuān)門(mén)法律，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)合同外包規(guī)范化、制度化。其次，要抓緊制定公共服務(wù)合同外包目錄、外包流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、合同示范文本和績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，為社會(huì)組織承包公共服務(wù)提供法律制度的依據(jù)。最后，應(yīng)明確政府與服務(wù)承包商的責(zé)任界定和權(quán)利義務(wù)，在公共服務(wù)合同外包過(guò)程中，不論哪一方公共服務(wù)的參與人違反各自責(zé)任及義務(wù)的規(guī)定都應(yīng)該受到相應(yīng)的處罰。

42提高政府合同監(jiān)管能力，構(gòu)建多元主體監(jiān)督體系

提高政府合同管理能力，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)承包商所提供服務(wù)的管理和監(jiān)督。設(shè)置專(zhuān)門(mén)部門(mén)和專(zhuān)項(xiàng)資金用于合同起草及日常監(jiān)督工作，全程監(jiān)督服務(wù)承包商提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，對(duì)外包過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)糾正，確保外包合同的規(guī)范性和可操作性。此外，必須建立購(gòu)買(mǎi)主體、服務(wù)對(duì)象和第三方組成的綜合監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。鼓勵(lì)公眾積極參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管，并且應(yīng)建立第三方監(jiān)管制度。第三方監(jiān)督應(yīng)在政府與社會(huì)組織之外，要充分體現(xiàn)監(jiān)督的獨(dú)立性和公正性。

43改善公共服務(wù)合同外包的市場(chǎng)機(jī)制，降低公共服務(wù)供給成本公共服務(wù)合同外包的主要目的是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)降低政府供給成本為公眾提供質(zhì)優(yōu)高效的公共服務(wù)。因此，政府就必須承擔(dān)發(fā)展公共服務(wù)供給市場(chǎng)、改善市場(chǎng)機(jī)制的責(zé)任。為增強(qiáng)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，使更多的社會(huì)組織能夠成為公共服務(wù)合同外包的承接主體，必須健全市場(chǎng)機(jī)制。對(duì)于公共服務(wù)合同外包而言，市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)除了必須具有一定數(shù)量的市場(chǎng)主體即賣(mài)方和買(mǎi)方，還必須實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)交易信息的對(duì)稱(chēng)以及建立全面的公共服務(wù)合同外包信息公開(kāi)制度。

44發(fā)展社會(huì)組織，提高公共服務(wù)合同外包的承接能力

社會(huì)組織是承接公共服務(wù)合同外包的重要力量，因此政府應(yīng)大力發(fā)展社會(huì)組織，為培育和發(fā)展社會(huì)組織創(chuàng)造良好宏觀環(huán)境。首先，推進(jìn)社會(huì)組織準(zhǔn)入制度改革。降低社會(huì)組織進(jìn)入門(mén)檻，簡(jiǎn)化社會(huì)組織登記程序和手續(xù)。其次，大力培育各類(lèi)社會(huì)組織。給予公益類(lèi)社會(huì)組織必要的財(cái)稅、資金、場(chǎng)地的政策支持，保證社會(huì)組織的民間性和獨(dú)立性。最后，社會(huì)組織應(yīng)完善組織內(nèi)部治理機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)組織的透明度，自覺(jué)接受政府和社會(huì)的監(jiān)督。

5結(jié)論

合同外包是行政改革中重要的制度安排，也是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和完善政府治理重要方式。現(xiàn)存的公共服務(wù)合同外包理論看似相當(dāng)完善，但實(shí)施中卻存在著許多障礙。實(shí)踐證明：并不是所有公共服務(wù)合同外包都行之有效，并不是所有的公共服務(wù)合同外包都能降低成本提高效率，外包失敗的例子也比比皆是。因此，政府要在“服務(wù)外包”的這場(chǎng)潮流中保持清醒的頭腦，要清楚認(rèn)識(shí)到理論雖好，但也要與實(shí)際相結(jié)合，面對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題及時(shí)解決，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)公共服務(wù)合同外包順利進(jìn)行。

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