污泥處理處置行業(yè)政策研究

閆旭+甄茜+蔡婕+鄧海文

[摘要]隨著城鎮(zhèn)人口生活水平的提高，用水量和污水量都呈上升趨勢，污水處理設(shè)施不斷普及和完善。污泥作為污水處理的產(chǎn)物，產(chǎn)量連年增加。同時，我國長期“重水輕泥”的國情，導(dǎo)致污泥存量大，污泥處理率低。面對這些情況，國家出臺了一系列政策，為行業(yè)發(fā)展指明了方向。同時PPP模式的興起受到行業(yè)廣泛關(guān)注，有望對污泥行業(yè)發(fā)展起到較大的推動作用。

[關(guān)鍵詞]污泥；處理處置；行業(yè)政策研究；PPP模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705106

1污泥行業(yè)概述

11污泥概述

污泥，是指污水處理廠在污水處理過程中產(chǎn)生的含水率不同的半固態(tài)或固態(tài)物質(zhì)，是污水處理無法避免的“副產(chǎn)品”。如下圖所示，污泥產(chǎn)生于污水處理的多個環(huán)節(jié)。污泥中含有病原體、蟲卵、重金屬和持久性有機(jī)污染物等有毒有害物質(zhì)，未經(jīng)有效處理處置，極易對地下水、土壤等造成二次污染。然而經(jīng)過恰當(dāng)處理，污泥又可以作為肥料、建材等資源循環(huán)利用。

12污泥行業(yè)現(xiàn)狀

隨著污水處理廠在全國范圍內(nèi)的加速覆蓋，污水處理量連年增長，污泥產(chǎn)量逐年提升。我國污泥無害化處置率仍處于較低水平，污泥處理設(shè)施尚不健全，己建成設(shè)施的處理水平良莠不齊，積存的污泥量大。部分地區(qū)直接對污泥進(jìn)行簡單脫水干化后堆肥或填埋，未對污染物、病原體和重金屬進(jìn)行處理，造成巨大的生態(tài)污染破壞隱患，還可能在運輸填埋過程中發(fā)生爆炸等事故，污泥處理處置面臨巨大壓力。

2污泥處理處置國家政策

21政策監(jiān)管及導(dǎo)向

2015年“十三五”規(guī)劃出臺，指出大氣、污水、污泥的治理是今后國內(nèi)環(huán)保處理的三個主攻方向。在出臺的“十三五”相關(guān)政策的推動下，環(huán)保重要性大幅提升。如下表所示，“十三五”規(guī)劃中明確了污泥處理處置目標(biāo)、任務(wù)與布局，建立完善了污泥穩(wěn)定化與無害化的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并闡明了要加強(qiáng)監(jiān)管與激勵機(jī)制，全面地為我國未來五年的污泥處理處置工作做出了重要布局。

同年由國務(wù)院頒布的《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”），也明確了現(xiàn)有污泥處理處置設(shè)施與地級及以上城市污泥無害化處理處置率應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)，預(yù)計涉及污泥處理處置的政策將進(jìn)一步完善，污泥排放監(jiān)管將逐漸嚴(yán)格，污泥處理處置行業(yè)盈利會得到保證。隨著政策完善利好和市場監(jiān)管等因素的驅(qū)動，污泥處理處置行業(yè)有望突破瓶頸期，加速發(fā)展。

除了以上兩個關(guān)鍵政策，從2012年到2016年我國還出臺了涉及污泥處理處置的一系列相關(guān)政策。由此，可以看出我國從政策層面對污泥處理處置的不斷重視與對未來五年內(nèi)提高污泥無害化處理率的堅定決心。近五年其他污泥處理處置相關(guān)政策見下表。

22收費及補(bǔ)貼政策

一直以來，污泥處理費的落實是污泥處理處置項目進(jìn)行的一個難點。目前，隨著水價改革逐步到位，污水處理費將逐漸覆蓋污泥處理成本。針對目前國內(nèi)污泥處理處置項目（以BOT項目為主），《中國污泥處理處置市場分析報告（2014版）》給出的污泥處理處置全成本區(qū)間在150～500元/噸，平均成本為270元/噸，折合到污水處理費中約合02元/噸（按每萬噸水產(chǎn)生7噸含水率80%的污泥）。

2015年1月，發(fā)改委、財政部及住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》，明確指出2016年年底前，城市污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于095元，非居民不低于14元；縣城、重點建制鎮(zhèn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于085元，非居民不低于12元。2015年10月36城平均污水處理費僅087元/噸，貴州、黑龍江、遼寧等多個地區(qū)污水處理費更低，距標(biāo)準(zhǔn)有較大上升空間。

2015年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》，明確指出：“要合理提高污水收費標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于污水處理和污泥處置的成本。”隨著國家對環(huán)保的重視，除了對污泥處理費的落實，在污泥項目補(bǔ)貼方面，全國各地對污泥處置項目也相繼頒布補(bǔ)助政策，鼓勵污泥處置項目建設(shè)，并對運營或項目投資以多種方式實行補(bǔ)助。

以上國家資金政策方面的支持都為污水處理廠污泥處置工作提供了資金條件，讓污泥處理切實得到落實，有望快速打開污泥處置市場。

3PPP模式與污泥處理處置行業(yè)

31PPP模式概述

政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。PPP的合作模式多種多樣。市政環(huán)保行業(yè)應(yīng)用最為廣泛的是BOT模式。

20世紀(jì)70年代開始，西方國家通過將國有企業(yè)部分出售、全部出售或關(guān)閉等方式使存量資產(chǎn)變現(xiàn)，解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求迅猛增長與政府財政緊張的矛盾。20世紀(jì)90年代公私合作伙伴關(guān)系（PPP）這一概念在英國較早出現(xiàn)并得到推廣，繼而在美國、加拿大、法國、德國、澳大利亞、新西蘭和日本等西方發(fā)達(dá)國家得到廣泛應(yīng)用，并沿用至今。20世紀(jì)90年代后，發(fā)展中國家的政府也開始從眾多基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域逐步退出。

我國的PPP初探開始于20世紀(jì)80年代末，以外資特許經(jīng)營類的BOT試點項目為主。2004年，建設(shè)部頒布并實施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第126號），將特許經(jīng)營的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的項目實踐。各級地方政府也紛紛以126號令為模板，先后出臺了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導(dǎo)和規(guī)范特許經(jīng)營項目開發(fā)。

PPP合作模式有利于政府轉(zhuǎn)換職能，同時減輕財政負(fù)擔(dān)。政府方可以由過去的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供者變成一個行業(yè)監(jiān)管者、指導(dǎo)者和合作者，在保證工程質(zhì)量的同時從投資中解放出來。通過引入社會投資人，實現(xiàn)投資主體多元化，充分利用投資人的資金實力和管理水平為公眾提供更好的服務(wù)。它還能合理分配各方風(fēng)險；節(jié)省項目投資，降低工程費用；引進(jìn)競爭機(jī)制，提高公共服務(wù)水平和效率；整合資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

32PPP模式對污泥行業(yè)的影響

2013年以后，我國PPP模式的制度化建設(shè)提上議事日程，頒布了一系列政策、法規(guī)。PPP模式在中國尚處于起步階段，未來有較大增長空間，隨著一系列頂層設(shè)計的逐步推進(jìn)，我國有望形成由法律法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、操作指引、標(biāo)準(zhǔn)化工具和專業(yè)培訓(xùn)構(gòu)成的相對完整的PPP政策框架。污泥行業(yè)上下游關(guān)系見下圖。

污泥行業(yè)作為污水處理行業(yè)的下游產(chǎn)業(yè)，與污水行業(yè)具有很多共同的特性。相比現(xiàn)在發(fā)展較為成熟的污水處理行業(yè)，污泥行業(yè)尚處于起步階段。由于兩個行業(yè)具有極強(qiáng)的相似性和相關(guān)性，污泥行業(yè)的發(fā)展歷程必定與污水行業(yè)具有一定的重復(fù)性。經(jīng)財政部PPP中心2016年3月末公布的季報顯示，市政行業(yè)PPP項目（季報統(tǒng)計范圍內(nèi)）居于所有行業(yè)的榜首，三月末比一月末新增的項目數(shù)占比超過85%，其中增長最多的是污水處理項目。

在財政部PPP項目名錄中，涉及水務(wù)領(lǐng)域的項目有722多個，占比為185%，污泥單獨處理處置項目共有24個。目前，財政部正在與住建部、環(huán)保部、水利部等加快遴選第三批PPP示范項目。其中，水務(wù)項目將占有重要的一席之地。這表明國家治理污水污泥問題的決心和對于社會資本參與污水、污泥行業(yè)的鼓勵。而未來，對于污泥處理處置行業(yè)，相對高額的投資成本、高技術(shù)壁壘和專業(yè)的運營管理的要求會迫使政府越來越廣泛地引入PPP的合作模式來滿足積壓多年、數(shù)量龐大的污泥處理處置市場需求。

另外，對社會資本來說，企業(yè)參與PPP項目的收益較為穩(wěn)定，且回報期限長、能鎖定未來收益，對于追求穩(wěn)健收益的長期投資者而言是較為理想的投資標(biāo)的。PPP模式給企業(yè)帶來更多的市場訂單和發(fā)展機(jī)遇，社會資本的積極參與無疑會增加產(chǎn)業(yè)熱度，從而促進(jìn)技術(shù)改良、收費制度完善、打通下游產(chǎn)品出路，形成產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)。

4結(jié)論

面對污泥處理處置的巨大壓力，國家已經(jīng)出臺了眾多政策推動行業(yè)的發(fā)展、加強(qiáng)市場的監(jiān)督。對于資金問題，政府也在收費機(jī)制上有所突破，由此直接激發(fā)行業(yè)的參與熱情。運作模式方面，作為公共事業(yè)的污泥處理處置行業(yè)，在PPP模式應(yīng)用中的表現(xiàn)值得期待。PPP模式已經(jīng)逐步走向政策、制度完善，但仍待相關(guān)成功案例為污泥行業(yè)領(lǐng)路。

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[作者簡介]閆旭（1995—），女，漢族，黑龍江大慶人，北京化工大學(xué)，本科。研究方向：固體廢物與資源化；甄茜（1993—），女，漢族，河北保定人，碩士。研究方向：固體廢物與資源化。