北京市既有住宅加裝電梯發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究

陳劍怡

[摘要]通過對(duì)北京市既有住宅加裝電梯現(xiàn)狀調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于公眾的巨大需求和日漸加速的老齡化發(fā)展趨勢，加裝電梯工作在取得一定進(jìn)展的同時(shí)，由于責(zé)任主體不明晰、政策滯后、住戶利益難平衡等原因，仍面臨著諸多問題，文章針對(duì)此提出進(jìn)一步推進(jìn)北京市既有住宅加裝電梯的相關(guān)對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]既有住宅加裝電梯；發(fā)展現(xiàn)狀；對(duì)策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705099

1既有住宅加裝電梯概況

由于歷史原因，在2000年《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》頒布以前，我國所建住宅建筑標(biāo)準(zhǔn)不一，存在相當(dāng)一部分六層以上的住宅并未安裝電梯，這給中老年居民帶來極大的生活出行障礙。

為解決部分公眾對(duì)于既有住宅加裝電梯的迫切需求、破解老齡化社會(huì)趨勢即將帶來的難題，我國部分省市先后進(jìn)行了政策試點(diǎn)?？上驳氖?，一些率先試點(diǎn)的城市經(jīng)過實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)后，進(jìn)一步提出了更具可行性和可操作性的具體措施指導(dǎo)意見或?qū)嵤┓桨福瑢?duì)加裝電梯的申請(qǐng)條件、相關(guān)審查部門、決策依據(jù)與原則、產(chǎn)權(quán)、資金分?jǐn)?、安全設(shè)計(jì)導(dǎo)則等出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)定細(xì)則，推進(jìn)政策實(shí)施的引導(dǎo)工作。下表為我國部分城市出臺(tái)的有關(guān)既有住宅加裝電梯的政策文件：

對(duì)于北京市而言，截至2015年年底，北京市常住人口21705萬人，60歲及以上老人占全市總?cè)丝诘?57%，約為34077萬人，高于全國60歲以上人口占比。因此，北京市為老齡人出行難題的表現(xiàn)將更為突出。

推進(jìn)既有住宅增設(shè)電梯工作不僅可以有效解決老齡人上下樓困難的問題，體現(xiàn)共建共享的發(fā)展理念，更是解決未來中國老齡化社會(huì)難題的重要實(shí)踐。除此之外，還為鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)工業(yè)提供發(fā)展機(jī)遇，促進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，強(qiáng)化內(nèi)需拉動(dòng)，節(jié)約能源資源，推進(jìn)供給側(cè)改革，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定動(dòng)力基礎(chǔ)。可以說，既有住宅增設(shè)電梯既是民心所向，更是大勢所趨。

2北京市既有住宅加裝電梯的問題與原因

與其他率先試點(diǎn)的城市相比，北京市雖然住宅加裝電梯工作開展早、政府支持力度大、公眾對(duì)其基本持理解態(tài)度等優(yōu)勢，但是與老舊房屋總量大、加裝電梯需求大等現(xiàn)實(shí)相比，總體工作的開展過程中仍然面臨許多問題。

21北京市既有住宅加裝電梯的問題分析

第一，相關(guān)政策可操作性不足。盡管既有住宅加裝電梯早已列入了政府民生工程的議事日程，早在2010年北京市多個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于北京市既有多層住宅增設(shè)電梯的若干指導(dǎo)意見》以下簡稱《指導(dǎo)意見》。但是，其中關(guān)于 “應(yīng)征得因增設(shè)電梯后受到采光、通風(fēng)和噪聲直接影響的本單元業(yè)主的同意”的住宅增設(shè)電梯申請(qǐng)?jiān)瓌t，賦予了業(yè)主對(duì)于增設(shè)電梯工作的“一票否決權(quán)”，而這成為實(shí)際工作推行的主要障礙。此后，北京市又出臺(tái)了多個(gè)相關(guān)政策，如2011年北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)又專門下發(fā)了針對(duì)此《指導(dǎo)意見》的有關(guān)條文說明；2016年出臺(tái)的《既有多層住宅增設(shè)電梯試點(diǎn)工作實(shí)施方案》提高了財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)職責(zé)分工、實(shí)施流程進(jìn)一步做出規(guī)定。但是就現(xiàn)實(shí)而言，政策執(zhí)行還需要相關(guān)部門在落實(shí)政策時(shí)予以保證。北京市目前4～6層無電梯的單元共有237萬單元，其中中央單位44萬單元，市屬單位193萬單元，成功增設(shè)電梯都是政府全額出資的中直單位，市屬單位尚無成功案例。

第二，住戶意見不統(tǒng)一，資金協(xié)商有分歧。政策規(guī)定，中直部門單位家屬區(qū)的家裝電梯由政府全額出資，其他市屬小區(qū)每部電梯補(bǔ)貼24萬元。但是按照當(dāng)前物價(jià)水平計(jì)算，加裝一部普通電梯的費(fèi)用約為100萬元，按每棟樓12戶計(jì)算，依照樓層越高收費(fèi)越高的原則，每戶需負(fù)擔(dān)4萬～8萬元。并且住在一、二層的住戶由于電梯需求較小，加之很多居民由于擋光、噪聲以及心理不平衡等多方面原因阻攔實(shí)施，所以很難實(shí)現(xiàn)全體業(yè)主同意的法規(guī)要求。長遠(yuǎn)來看，后續(xù)的高昂維護(hù)費(fèi)用也成為了打擊很多人積極性的重要原因。對(duì)政府而言，隨著試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，財(cái)政補(bǔ)貼將面臨保障壓力問題。若日后加裝規(guī)模大幅提升，政府財(cái)政的承受能力將會(huì)成為既有住宅加裝電梯面臨的首要問題。

第三，審批手續(xù)煩瑣，機(jī)制體制欠缺。第一，審批流程過長，時(shí)間成本高。申請(qǐng)加裝電梯不僅需要準(zhǔn)備專業(yè)圖紙、樓體建筑單位資料、土地使用證、房產(chǎn)證等多種材料，還需要到國土、規(guī)劃、建委、供電、供水、燃?xì)獾榷嗖块T辦理相關(guān)審批手續(xù)。第二，現(xiàn)行政策規(guī)范政出多門，相互隔閡。2016年市屬住宅增設(shè)電梯試點(diǎn)中，就存在由于質(zhì)量安全監(jiān)管權(quán)責(zé)不清等原因，而中止相關(guān)工作，予以“備案”收尾的例子。第三，電梯的后期維護(hù)保養(yǎng)成本高。電梯的維護(hù)保養(yǎng)決定電梯的合格率和使用壽命，根據(jù)我國現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，不同類電梯每半月、季度、半年、全年都應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)保養(yǎng)。北京市電梯維修保養(yǎng)，在不更換零部件、刨去電費(fèi)等費(fèi)用的情況下，僅支付專業(yè)人員維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)就在3000～4000元。現(xiàn)階段北京市成功增設(shè)電梯的小區(qū)后續(xù)的維護(hù)、年檢、電費(fèi)等費(fèi)用暫時(shí)由財(cái)政支出全額承擔(dān)，這使得加裝電梯的后續(xù)工作一直存在爭議。

22北京市既有住宅加裝電梯的原因分析

第一，政策滯后，與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范存在沖突。作為一項(xiàng)系統(tǒng)化、專業(yè)化的工程，電梯增設(shè)工作的開展必須首先要嚴(yán)格遵照相關(guān)設(shè)計(jì)和施工規(guī)范要求。但是從現(xiàn)有的政策和規(guī)范內(nèi)容來看，很多規(guī)定在制定之初并沒有將既有住宅增設(shè)電梯問題納入其中，如現(xiàn)行消防、采光規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮既有住宅增設(shè)電梯問題，這使得現(xiàn)有政策規(guī)范要求與既有建筑加裝電梯相抵觸。不僅如此，對(duì)實(shí)際工作中出現(xiàn)的新問題難以依法依規(guī)找到解決依據(jù)和途徑，解決方案的效率低、合理性不足，存在違法違規(guī)問題的隱患。與此同時(shí)，當(dāng)前各相關(guān)部門的參與積極性不高，大多數(shù)部門受激勵(lì)機(jī)制不完善、工作阻力大、法律法規(guī)保障不健全、缺乏完善科學(xué)的長效管理機(jī)制等因素的影響，住建、財(cái)政、發(fā)改、國土、規(guī)劃、消防、質(zhì)檢等部門對(duì)于增設(shè)電梯存在的安全隱患也只能通過“嚴(yán)卡規(guī)定”或“不予辦理”的方式來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。

第二，訴求多樣，難以平衡協(xié)調(diào)住戶利益。我國《物權(quán)法》第七十六條規(guī)定，改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施，應(yīng)經(jīng)過兩個(gè)“三分之二”同意：總?cè)藬?shù)占業(yè)主總數(shù)、所擁有建筑面積占總建筑面積都達(dá)三分之二以上即可。但是在實(shí)際運(yùn)行過程中，“三分之二”多數(shù)派利益難以均衡。由于年齡、經(jīng)濟(jì)條件、樓層高低等客觀條件不同，相對(duì)于住在高層的老年人而言，存在持“擠占生存空間、加重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、降低住宅經(jīng)濟(jì)價(jià)值”等觀點(diǎn)的住戶。以私有產(chǎn)權(quán)小區(qū)加裝電梯后樓層資產(chǎn)增值空間的差異為例，城六區(qū)60～100平方米的單元樓高層房價(jià)將上升20萬～50萬元不等，而對(duì)低樓層業(yè)主來說，則會(huì)削減現(xiàn)實(shí)收益。

第三，責(zé)任主體不明晰，缺乏統(tǒng)一的管理部門。之所以當(dāng)前增設(shè)電梯工作成功案例只局限在中直單位，其根本就在于一方面中直單位的責(zé)任主體較為清晰，房屋所有權(quán)基本歸國有，且由政府全額出資，另一方面住戶類型較為單一，基本為職工家屬，便于利益統(tǒng)一和關(guān)系協(xié)調(diào)。與之相比，市屬單位落實(shí)難、推進(jìn)難的原因就在于房屋所有權(quán)屬性復(fù)雜，加裝電梯責(zé)任主體不明確，缺乏統(tǒng)一的加裝電梯相關(guān)事務(wù)管理部門，從而使得在是否加裝問題、對(duì)電梯的購置安裝、運(yùn)行使用、保養(yǎng)維護(hù)費(fèi)用分?jǐn)?，以及?duì)低樓層住戶采光的影響、電梯的安全和噪聲、加裝電梯對(duì)房價(jià)影響等問題存在異議，不同業(yè)主之間的多元化利益很難協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3北京市既有住宅加裝電梯的對(duì)策建議

第一，加大組織領(lǐng)導(dǎo)。政府應(yīng)當(dāng)提高重視程度，在電梯增設(shè)工作中真正承擔(dān)起“掌舵者”的使命。建議專門成立既有住宅加裝電梯工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由主要市領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，住建部門牽頭，發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、消防、質(zhì)監(jiān)等多個(gè)部門共同參與，并專門為電梯增設(shè)工作開設(shè)行政審批“一條龍”服務(wù)窗口，委派專人相互配合，相互協(xié)商，對(duì)增設(shè)電梯工作提供服務(wù)性信息、政策條文、指導(dǎo)意見、原則標(biāo)準(zhǔn)等一系列指導(dǎo)和幫助，確保電梯增設(shè)工作能夠高效持續(xù)開展。同時(shí)，在嚴(yán)格把好消防等安全性環(huán)節(jié)的前提下，對(duì)于住戶自行協(xié)商達(dá)成一致的問題，要盡可能地簡化審批流程，優(yōu)化操作程序，強(qiáng)化政府協(xié)調(diào)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)政策落實(shí)效率和效益“雙贏”。

第二，強(qiáng)化制度落實(shí)。建議中央政府從國家頂層設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，盡快研究出臺(tái)相關(guān)文件和管理辦法對(duì)該項(xiàng)工作進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，并對(duì)現(xiàn)有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂完善，真正將電梯增設(shè)納入其中，確保制度規(guī)范與電梯增設(shè)相匹配，為增設(shè)工作順利開展提供合法合規(guī)保障。與此同時(shí)，各地方政府也應(yīng)在加大對(duì)各地區(qū)增設(shè)電梯數(shù)量、類型及住戶需求等基本情況進(jìn)行摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，針對(duì)區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，制定出臺(tái)具體的指導(dǎo)意見或?qū)嵤┺k法，對(duì)電梯增設(shè)工作中涉及的城市規(guī)劃、土地使用權(quán)、建筑結(jié)構(gòu)、消防安全、建筑施工質(zhì)量、電梯安裝質(zhì)量、房屋產(chǎn)權(quán)等行政管理事項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)定，并將利益受損業(yè)主補(bǔ)償、資金投入分?jǐn)?、施工過程居住安全、物業(yè)管理維護(hù)等諸多因素考慮在內(nèi)。

第三，發(fā)揮引導(dǎo)作用。一方面，在住戶利益重新分配問題上，積極調(diào)動(dòng)和指導(dǎo)街道、居委會(huì)等基層組織在協(xié)商中充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用?；鶎咏M織可從三個(gè)方面提出解決方案：一次性由高層居民給予低層居民一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；與電梯公司協(xié)調(diào)，降低電梯安裝價(jià)格，之后對(duì)電梯使用者按次收費(fèi)，費(fèi)用所得一部分歸低層用戶所有；通過合同約定，由高層變賣房產(chǎn)后收益所得來清償?shù)蛯友a(bǔ)償費(fèi)用。另一方面，政府可以從政策層面以制定補(bǔ)償參考標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)商規(guī)則的方式，對(duì)補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式選擇、高層業(yè)主分?jǐn)傃a(bǔ)償資金的原則等內(nèi)容進(jìn)行底線明確，再指導(dǎo)利益相關(guān)方進(jìn)行自行協(xié)商，從而為住戶利益平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供群眾途徑。

第四，創(chuàng)新工作方法。一是建議選擇老齡人居住公房作為試點(diǎn)進(jìn)行推廣。從北京市調(diào)研情況來看，既有住宅增設(shè)電梯工作是一個(gè)長期而艱巨的課題。中直單位的成功經(jīng)驗(yàn)無法全面“克隆”，但是可以通過試點(diǎn)探索的辦法予以總結(jié)和改進(jìn)。在試點(diǎn)對(duì)象選擇上，一方面可以繼續(xù)借鑒探索成功經(jīng)驗(yàn)，選擇中直單位老齡人集中居住的城六區(qū)家屬區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，進(jìn)一步提升國家對(duì)于科技創(chuàng)新人才的重視和尊重，積極營造崇尚創(chuàng)新的文化氛圍；另一方面應(yīng)當(dāng)充分培植示范點(diǎn)建設(shè)，優(yōu)先選擇責(zé)任主體較為明確的公房做為突破口，提高增設(shè)電梯工作的成功率，以便其能發(fā)揮一定的示范引領(lǐng)作用。二是建議政府應(yīng)加大對(duì)相關(guān)部門、科研創(chuàng)新人員和電梯設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)的支持力度，設(shè)立專項(xiàng)創(chuàng)新扶持基金和政府專項(xiàng)資金，用于鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)和人員開發(fā)出適合在既有住宅加裝的電梯新產(chǎn)品，提高相關(guān)各部門參與增設(shè)電梯工作的積極性和主動(dòng)性，為化解過剩產(chǎn)生，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)提供深入的源動(dòng)力支撐。

綜上所述，推進(jìn)北京市既有住宅加裝電梯工作需要政府在體制機(jī)制上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、在制度政策上執(zhí)行落實(shí)、在多方利益協(xié)調(diào)上積極引導(dǎo)、在工作方法上創(chuàng)新突破。從而進(jìn)一步發(fā)揮已有成功經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢，擴(kuò)大試點(diǎn)，將政策紅利推廣到更多有需要的群眾中去。

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