國際旅游島導游人員權益保護研究

陳成

摘要：2009年12月31日國務院發布《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，標志著海南國際旅游島建設上升為國家戰略，也表明海南正在建設一個具有國家發展戰略意義的國際旅游島。旅游業是海南省國民經濟的支柱，“旅游業興，則海南興”。 導游人員是海南省旅游業的靈魂。但是，導游服務一直以來都是海南省旅游行業的短板，海南省導游人員是合法權益長期得不到有效保證的弱勢群體。國際旅游島作為中國旅游發展的前沿陣地，由于自身地理、人文方面的特色，使得其在導游人員權益保護方面具有特殊性，國際旅游島導游人員維權工作更值得關注。

關鍵字：國際旅游島；導游人員；權益保護

一、國際旅游島導游人員權益保護的概念

國際旅游島導游人員是指在海南省提供導游服務的工作人員。按照《導游人員管理條例》、《海南省旅游管理條例》、《海南經濟特區導游人員管理規定》等法律法規的相關要求，取得海南省導游證，被旅行社派遣，向來海南島度假休閑的游客提供翻譯、向導、講解及相關旅游服務的工作人員，俗稱“地陪”。目前，在海南省主要存在專職導游和兼職導游（又稱“社會導游”，在本文中統稱為“兼職導游”）兩種類型。專職導游是指依照法定程序獲得海南省導游人員資格證書，和旅行社簽訂書面勞動合同，憑借已簽訂的勞動合同，向海南省旅游發展委員會請示領取海南省導游證，被旅行社派遣，為游客提供向導、講解及相關旅游服務的工作人員；兼職導游是指依照法定程序獲得海南省導游人員資格證書，登記在導游服務公司名下，憑借書面的登記證明材料，向海南省旅游發展委員會請示領取海南省導游證，被旅行社派遣，為游客提供向導、講解和相關旅游服務的工作人員。海南省總共有三家經營導游服務業務的公司，它們分別是海南省興旅導游管理中心、海口市陽光導游服務管理中心和三亞市導游服務管理中心。導游服務公司的功能是為兼職導游提供有償注冊登記、年審服務和其他相關的培訓服務。

國際旅游島導游人員權益是指參照法律、行政法規和海南經濟特區地方性法規的相關內容，導游人員向來海南島度假休閑的游客提供向導、翻譯、講解及其他相關旅游服務過程中可以做出或者不做出某些行為，同時還可以要求其他旅游活動參加者（比如說游客、旅行社、景區和酒店等）做出或者不做出某些行為。比如在海南省旅游活動中經常會遇到游客侵犯黎族、苗族等少數民族風俗習慣的情況，導游人員在講解完黎族、苗族的風俗習慣之后，有權利要求游客停止不文明的言行。

二、國際旅游島導游人員權益保護存在的問題

（一）綜合素質低，結構不合理。縱觀整個海南省，導游人員存在學歷不高，偏年輕化，綜合素質低的現象。從學歷方面分析，海南省導游人員大專以下的人數為79%，擁有大學學歷的人數為21%，所以說海南省導游人員總體學歷不高；從年齡方面分析，海南省導游人員30歲以下的占總人數的53%，30歲至45歲的占總人數的29%，45歲以上的占總人數的18%，所以說海南省導游人員在年齡結構上是偏年輕化的；從導游人員層次方面分析，初級導游為75%，中級導游為15%，高級導游為8%，特級導游為2%，可見海南省導游人員以初級導游為主導，整體層次不高；從導游人員語言能力方面分析，普通話導游為80%，外語導游（包括英語、俄羅斯語和其他小種語言等）為20%；從導游人員種類方面分析，兼職導游為75%，專職導游為25%，我們不難發現海南省旅游行業以兼職導游為主，專職導游人數稀缺。

（二）培訓形式單一。針對海南省導游人員的培訓有兩種方式，即海南省旅游發展委員會組織的年審培訓和旅行社對本社內部導游人員的培訓。在每一年3月至5月份，海南省旅游發展委員會通常會組織全省導游人員進行不少于56個小時的年審培訓，然后根據年審培訓上的相關情況，分別對導游人員的導游證進行年審。海南省旅游發展委員會每年一度組織的年審培訓基本上都是在走形式，培訓內容過于理論化，不具有實際操作性，培訓形式單一，多為課堂或現場講解的形式，沒有專業化的培訓師資，參與培訓的老師多數是半路轉入旅游行業的，旅游知識不夠專業。

（三）收入穩定，但數額減少。從個人收入角度看，《旅游法》尚未實施以前，海南省導游人員沒有穩定收入，收入的主要來源是購物和加點，但數額是相當可觀的，到處是月入過萬的導游人員。《旅游法》取消了購物和加點的返傭，規定了導游人員的基本工資和導游服務費，現在海南省旅行社都相應提高了導游人員在帶團過程中的服務費，一般情況下為每天350元，相比之前的每天100元的導游服務費，確實是增加了不少，而且收入也很穩定。但是從導游人員的總體收入來看，其收入仍大幅度減少，據粗略計算，目前導游人員的收入減少至從前的三分之一。

（四）基本權益沒有得到保障。海南省導游人員沒有與現在工作的旅行社簽訂勞動合同的為66%，其中沒有簽訂勞動合同的主要原因是旅行社不同意。海南省絕大多數旅行社直接要求本社的專職導游把導游證掛靠到海南省興旅導游服務公司，性質上按照兼職導游對待，即不支付基本工資給導游人員，也不給他們購買社會保險，僅按照帶團天數支付導游服務費。這樣一來可以減低旅行社的用工費用，節約開支。在簽訂了勞動合同的導游人員中有65%表示勞動合同多為海南省人力資源和社會保障廳的格式合同，合同條款單一，內容不切實際，導游人員的權利不能得到有效維護。

（五）我國職稱體制中沒有關于導游人員等級的評定。截至2015年7月，海南省持證導游有28173人，初級20516人，占72.82%；中級7538人，占26.77%；高級110人，占0.39%；特級9人，占0.03%[1]。以上統計結果表明海南省導游隊伍中以初級導游為主體，中級和高級導游次之，特級導游特別欠缺。造成海南省導游人員等級分配不合理的原因有兩個，首先海南省導游人員等級結構與工資報酬無關，其次我國職稱制度中沒有導游人員等級評定，即使取得更高級別的導游證，也無法在海南省人力資源保障部門登記備案，并獲得相應的待遇[2]。這樣會打擊導游人員提高自身綜合素質的積極性，不利于海南省導游人員中高素質人才的涌現，最終影響到海南省導游隊伍的健康發展。

三、國際旅游島導游人員權益保護中存在問題的原因

（一）旅行社經營管理制度不完善。在海南省開設旅行社的門檻低，旅行社業呈現出“小、散、弱、亂”的混亂局面，不能很好地適應海南省快速發展的旅游產業。《旅游法》實施以來，相當數量的中小旅行社，由于資本實力小和抵抗能力差等方面原因，陸續被海南旅游市場淘汰。根據《旅游法》和《海南經濟特區導游人員管理規定》的具體內容，海南省導游人員不得以個人名義私自承攬旅游業務，必須被旅行社派遣，通過旅行社來承接相關業務。近兩年以來，海南省的旅行社業正在蕭條。旅行社業不景氣，直接影響海南省導游人員接待業務量和薪酬。由于海南島的季節性特征，在招聘導游人員方面，為了最大程度地減少開支，只招聘少量的專職導游以應付旅行社日常的工作需要，在旅游旺季招聘大量兼職導游。兼職導游不是真正意義上的旅行社員工，旅行社既不用支付工資，也不用為其支付社會保險金，只是按照他們提供服務的情況支付導游服務費。

（二）旅游主管部門監管不力。海南省旅游主管部門對旅游執法的重視程度不夠，執法不嚴格，監管不力，綜合導致國際旅游島旅游從業者無法得到有效監管，旅游違法現象屢禁不止，許多侵犯導游人員權益的事情時有發生。此外，國際旅游島旅游主管部門分工不明確，造成實際執法時旅游主管部門之間相互推諉或爭先恐后，導致不處罰或重復處罰的現象大量存在。國際旅游島許多偏遠地區由于旅游主管部門經費匱乏，執法資源有限，對很多不太嚴重的旅游侵權行為放棄執法。甚至許多旅游主管部門在管理理念上存在問題，為了一己私利與旅游經營者相互勾結，包庇縱容旅游侵權行為的恣意發生。此外，目前國際旅游島在監管執法過程中旅游主管部門各自為陣，缺乏有效溝通和協同執法，達不到旅游監管的目的。

（三）導游人員自身法律維權素養不高。目前在海南省導游服務市場一線工作的導游人員以中專和高中學歷為主，擁有大專及以上學歷的人數相對較少。海南省導游人員存綜合素質差、法律維權能力弱等特點。許多導游人員在權益受損后沒有意識到自身的合法權益遭到侵犯，使得許多導游人員權益保護的司法保護手段形同虛設。所以說，海南省導游人員應該發現自身存在的問題，擠時間學習法律知識，努力提高自身的綜合素質和法律維權能力，一旦自身的合法權益遭到侵犯，可以有效地采取法律武器進行保護。四、 完善國際旅游島導游人員權益保護的法律構想

本文從國際旅游島旅行社經營管理制度、導游人員權益保障制度和司法救濟制度三個方面提出法律構想，以地方立法的方式完善國際旅游島導游人員權益保護制度，為其他省份旅游主管部門保護導游人員權益提供有效借鑒。

（一）完善旅行社經營管理制度。《旅游法》實施兩年多來，中小旅行社已經適應不了海南省快速發展的旅游業。資金實力雄厚的大型旅行社可以利用眼下這個時機，兼并中小旅行社，以提高海南省旅行社業整體實力。旅行社業整體能力增強之后，可以為導游人員勞動報酬地支付提供強大的經濟保障。同時增強海南省旅行社的用工危機意識，穩定同導游人員之間的聘用關系。

（二）完善導游人員權益保障制度

1、建立等級、服務質量與報酬相一致的激勵機制。海南省導游人員包括初級、中級、高級和特級四個等級，海南省旅游主管部門針對導游人員實行等級管理的初衷是好的，目標是激發導游人員不斷學習和提升自己，然而效果并不像預期中那么理想。從酬勞方面來看，不同級別的導游人員在提供旅游服務以后，酬勞是相同的，不因級別上的差異而分別對待。況且導游人員等級劃分也沒有納入我國職稱評定制度，就算是高級或者特級導游也不會在海南省勞動和人力資源保障部門備案，也沒有與級別相適應的工資報酬。所以應當把導游人員等級、服務質量與工資報酬三者聯系起來，建立統一的激勵機制[3]。按照導游人員的四個等級劃分四個不同級別的工資檔位，再根據游客反映導游人員服務質量的好壞發放相應的津貼和獎金。

2、完善導游人員的培訓制度。取得海南省導游證只是導游人員入門所必須具備的基本條件，距離正在意義上的導游人員還是有明顯差距的。取得導游證后的導游人員必須經過繼續培訓[4]才有能力勝任導游工作。“崗前培訓”和每年不少于56個小時的“年審培訓”是海南省旅游發展委員會的固有培訓模式，其培訓內容往往過于理論化，不夠貼近導游帶團實操。所以建議“崗前培訓”和“年審培訓”的培訓內容要貼近導游帶團一線的實戰經驗，不可泛泛而談。除此之外，海南陽光旅游網作為海南省旅游官方網站，應該在該網站上開設導游網上課程，進一步方便導游人員利用閑暇時間深造學習。

3、針對兼職導游，設立安全基金制度。由于兼職導游人員身份具有特殊性，工作地點相對不固定，工作過程中的風險比較大。長期以來，兼職導游自費辦理社會保險和帶團過程中的人身意外險，而且在帶團過程中他們經常忘記按時購買。所以一旦發生人身傷害的事件，導游人員很難得到有效幫助。海南省旅游主管部門應當針對兼職導游，設立安全基金制度，為掛靠在海南省導游服務公司的兼職導游提供救助補貼。

（三）完善司法救濟制度。在國際旅游島導游權益保護中引進小額訴訟制度。小額訴訟因程序簡單，操作便捷等優點，已經成為一種新形式的爭議處理機制。目前，在海南省各市縣相應成立了旅游巡回法庭，應當將導游人員權益糾紛的小額訴訟納入旅游巡回法庭的受案范圍。民商事仲裁與訴訟制度相結合，有利于社會矛盾的化解。海南仲裁委員會在海口市和三亞市都設有分支機構，本省導游人員申請仲裁也比較簡單易行。在解決國際旅游島導游人員權益受損時，可以通過訴訟和仲裁相結合的方式，更好地為本省導游人員維權。

注釋

[1].海南省旅游發展委員會陽光海南網：www.visithainan.gov.cn/ government/

[2].張琳：《關于創新海南導游管理體制的思考》，載于《河南科技學院學報》，2013年第11期，第36頁。

[3]王蕾著：《加強旅游教育培訓工作促進旅游業成為戰略性支柱產業》，于2010年11月17日在中國旅游協會上提出。

[4]趙治龍：《導游人員權益法律保護的對策研究》，載于《太原大學學報》，2013年第2期，第48頁。

參考文獻

1、曹榕飛著：《旅游消費者權益保護問題研究——以國際旅游島為例》，海南大學碩士學位論文，2013年。

2、張琳：《關于創新海南導游管理體制的思考》，載于《河南科技學院學報》，2013年第11期。