農村集體資產管理中農民財產權利實現問題探討

摘 要 黨的十八屆三中全會明確指出“賦予農民更多財產權利”的要求，賦予農民更多財產權利，是實現城鄉居民收入平等的必然要求。而農民財產權利的實現，離不開一個健全良好的農村集體資產管理制度。目前農村集體資產管理制度仍存在“主體不清，家底缺失”等問題。農村集體經濟發展受阻將最終影響農村經濟的發展，農民財產權利的實現和農村政治社會的穩定。隨著工業化和城鎮化的推進，農業規模化成為現如今大勢所趨，這也就使得對集體經濟產權的明晰、管理的科學化需求呼之欲出。

關鍵詞 農村 集體經濟組織 資產管理 農民 財產權利

作者簡介：楚雅楠，西安財經學院2014級經濟法學研究生，研究方向：農村經濟法制。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.239

一、農村集體資產管理與農民財產權利實現概述

（一）農村集體資產管理的概念

農村集體資產管理是指農村集體經濟組織對自己合法擁有的集體資產在遵循“民主原則”、符合國家有關政策并對農村集體資產進行有效劃分的前提下，通過直接經營、承包給他人或者與他人進行合資經營等方式對農村集體資產進行運轉的過程。農村集體資產管理可以分為：對農村集體資產運營的管理、對集體資產的評估、對農村集體資產的審計、對農村集體資產的清產核資。

（二）農民財產權利的內容

農民財產權利可以分為三類，第一類是農民通過勞動獲得的收入、購買的生活用品農業生產設備、投資性收入（如存款、國債）等，因為農民對此類資產享有完全財產權利，被稱為完全財產權。第二類是農民在集體土地上的有關權利，如宅基地使用權、土地承包經營權等，并包括基于這類權利而產生的增值收益等。第三類是基于農民在集體資產中所擁有的份額而獲得的對集體資產收益分配的權利。因為完整的財產權包括使用、收益、處分的權利，上述第二、三類權利顯然并不完整，因此它們又被稱為不完全財產權利。

二、農村集體資產管理中農民財產權利實現存在的問題

從目前我國的現狀來看，農民的財產權利并不完全充分，農民在行使自己財產權利時仍存在著諸多的問題。

（一）農村集體資產管理主體不明晰

雖然《農業法》規定農村集體經濟組織有權管理集體資產，《村民委員會組織法》同時規定村民委員會有權管理集體財產，乍一看，兩者都好像是農村集體資產的管理主體，但實際情況是我國法律對于集體經濟產權制度和集體資源所有和利用方面的規定存在不明晰的現象，例如，何為集體所有權？現存法律規定得并不明確，這就使得難以確定究竟何者為農村集體資產管理的主體。村民委員會，性質上只是村民的自治和決策機構，其顯然不能作為法律關系的主體代表村集體從事生產經營活動，也就更不必說成為農村集體資產所有權主體了。對于集體經濟組織，雖然學術上對其在農村集體中的地位有“法人說”、“企業法人說”等認可其作為農村集體資產管理主體的地位，但從現行法律來看，雖然集體經濟組織具有管理集體資產的地位，但因現行法律對于其主體地位規定過于模糊，使得其無法作為法律關系的主體，代表集體處分集體資產、從事生產經營活動，現實中也就使得集體經濟組織的地位變得“虛化”，這也是我國農村集體資產管理制度難以推行，農村集體經濟每況愈下的主要原因。

（二）農民集體成員權制度不完善

農民的集體成員權屬于一種特殊的社員權，是農村集體經濟組織依照法律法規、民事習慣以及該組織相關章程，對農村集體經濟組織享有一系列權利義務的總稱。雖然我國的《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》、《村民委員會組織法》等都對農民集體成員權作出了規定，但縱觀我國現行立法，對于農民集體成員權的規定仍存在諸多不明確之處。

1.農民集體成員權的性質不明晰

農民集體成員權中的“農民集體”是指由本農村集體經濟組織中成員組成的“成員集體”。對于農民集體所有權的性質，不僅我國法律和相關司法解釋未予明晰，就連學術界也未能達成一致的意見。農民集體作為私法中的團體，需在法律上明確其地位和組織形式，才能為農民集體成員權的行使提供前提。

2.民主決策權規定存在缺失

民主決策權是農民集體成員權的權利內容之一，其內涵為農民集體成員對于本村集體經濟組織內部事項享有法定的參與決策的權利，民主決策權對于推進農村自治，保障農民經濟政治權利，防止公權力濫用起到了重要的作用。但是我國現行法律對于民主決策權中權利行使的程序、行使模式以及權利未能行使或有效行使時的救濟都沒有作出較為明確的規定，這些內容的缺失，勢必會對民主決策的效果大打折扣。

3.農民集體成員的撤銷權制度不完善

為了防止公權力的濫用，我國《物權法》第63條規定了農民集體成員的撤銷權制度，但是對于撤銷權的權利性質、構成要件、法律效果以及實踐中實際的具體的若干問題未予明確。為了使農民集體成員更好地行使撤銷權，這些問題必須予以明確。

（三）農村集體資產遭受多重侵害

1.集體資產管理存在賬目不清的現象

實踐中許多農村資源性資產未進行登記的現象比較普遍，有些登記的資產在進行處分時也大量存在不及時入賬或不入賬的現象，還有許多應在賬目上核算的資產卻在帳外運轉。此外，許多農村在使用票據時也存在不規范的現象，因為缺乏有關部門的監管，很多地方存在不使用正規發票，票據缺失的現象。這些行為，很容易導致現實中出現公款私用，滋生權力腐敗，嚴重侵害農民的財產權利。

2.集體承包經營項目運作不規范

一些林地、魚塘等在發包和出租過程中，運作不規范的現象時有發生，常常出現村干部一個人說了算的現象。此外，這些項目在運作過程中，簽訂的合同也時常存在要素不全、條款不規范甚至缺失的情況，甚至不簽訂合同，這為今后合同的履行以及農民權益的保護留下了重大的隱患。

3.運營管理機制不健全

目前，雖然有些地方已經建立起了農村集體資產的管理平臺，但管理機制還不夠健全，比如，對于農村集體各資源性資產和非經營性資產未按時予以核算，未及時結算往來的款項和清理債務，這為集體資產今后的運作留下了諸多隱患。有些地方，村民參與集體資產管理的積極性不高，農村集體資產管理人員又缺乏熱情，擔心一旦管不好會受到村民的質疑甚致社會輿論的壓力，于是所性就對集體資產予以閑置，這盡管保障了集體資產的安全，卻可能因此失去許多較好的投資機會。

三、農村集體資產管理中農民財產權利實現的途徑探討

（一）明晰農村集體資產管理主體

農村集體資產管理權的有效行使，是實現農村自治權、保障農民財產權利實現的前提。因此，我國應盡快完善相關法律制度，明晰農村經濟中的各種產權關系，確立農村集體經濟組織法律關系主體地位，使其能代表村民參與各種經濟活動，使農民的財產權利的實現得以保障。

（二）完善農民集體成員權制度

由于我國法律和相關司法解釋中對農民集體成員資格認定存在缺失，而農民是否具有集體成員資格是農民是否享有農民集體成員權的前提，因此首先有必要通過法律法規和相關司法解釋的完善對農民集體成員資格的界定。

其次，需完善農村集體成員權的行使規則。確定農民集體成員資格僅是享有農民集體成員權的前提，農民集體成員權的真正實現則需要通過其實際行使來實現，針對目前我國法律存在的不足，需對農民集體成員權行使過程中的原則、行使的主體、程序、限制等予以明晰。

最后，需完善農民集體成員權的撤銷權制度，除借助《侵權責任法》的有關的制度之外，對于間接侵害農民集體成員權的行為，可以借鑒我國《民事訴訟法》中的“派生訴訟”制度，并在此基礎上對我國的有關法律制度予以完善。

（三）完善農村集體經營性資產運作體系

1.建立健全激勵和約束機制

首先，應建立社會人才科學引入機制，將管理者的業績與薪金以及晉升相掛鉤，并對管理者業績的評估建立起一套科學合理的考核機制。例如，可將管理者的工資分為基本薪酬和效益工資，基本薪酬可以每月先行領取，待一個年度結束后，通過對本年度業績標準的考核或離任審計，確定本年度的效益工資的數額后再予以發放剩余的部分，年度考核同時也是用以確定下一個工作年度基本薪酬標準和晉升的依據。

其次，在健全激勵機制的同時，也需同時完善相應的約束機制，加強對于農村集體資產運營過程中財務的監管，對于本村的財務人員，可實行委派制，由鎮政府統一公開向社會招募，通過考核錄用后在委派到各個村，并確保財會人員工作的獨立性。各村要及時制定并完善本村的財務會計制度，加大對財務的公開力度，各村建立專門的村民監督小組對本村集體資產的管理行為和財務賬目進行監督，對所有的農村集體資產管理人員實行離任審計制度，并實行嚴格的責任追究制度。

2.建立健全農村集體經營性資產評估制度

首先，對農村集體經營性資產的評估要遵循真實、公正、科學和可行性的原則。其次，需加強對農村集體經營性資產評估組織的管理，設立農村集體資產評估機構，并加強對評估機構及評估人員資質的審核。再次，需規范評估機構的工作程序，只有在評估工作中確保每一步評估工作的規范，才能最終確保評估工作的質量。最后，需加強評估中的監管工作，防止評估機構權力濫用，保證評估工作順利健康發展。

（四）推進集體資產的折股量化

集體資產的折股量化是指，將農村本集體經濟組織中原屬于本集體經濟組織成員共同所有的財產，采用股份制的形式來明確各自在本集體經濟組織中的產權范圍，減少因為產權不清產生的糾紛，這對于確定農民財產權利的范圍，保護農民的財產權利起到了重要積極的作用。農村集體的資產可分為經營性資產和非經營性資產，現階段，在中央制定統一標準前，可以先對農村的經營性資產實行折股量化，對于公共使用的帶有公益性質的集體的非經營性資產以及價值一時難以評估的土地等資源性資產，可以暫時先不實行折股量化。其原因在于，這種資產量化的方式易于操作，能很好的避免土地等資源性資產難以作價評估的問題，實際推行起來也較為容易一些。

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