廣西地方環境資源保護立法現狀：問題與對策

摘 要 廣西地處我國西南沿海，擁有豐富的自然資源和多樣的生態環境，具有不可替代的價值。但近年來，廣西地區的環境問題也日益突出，成為制約經濟健康增長和影響人民生活質量的重要因素。習近平主席指出“既要金山銀山，也要綠水青山”，闡明了環境資源保護的重要價值。隨著《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國立法法》的修訂，有必要借此良機進一步健全和完善廣西地方環境資源保護立法。對此，應當就現存問題和解決對策進行深入研究分析。

關鍵詞 廣西 環境資源保護 地方立法

作者簡介：莫蟬杏，廣西大學法學院。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.213

一、廣西地方環境資源保護立法現狀

據不完全統計，截止2017年1月1日，廣西壯族自治區已生效的地方環境資源立法情況如下表所示：

從立法情況來看，廣西地方環境資源立法已呈現出以《廣西壯族自治區環境保護條例》為中心，多種環境資源保護立法為內容的較為完整的地方環境資源法律保護體系。主要分類如下：

（一）地方環境保護基本法

《廣西壯族自治區環境保護條例》制定于1999年，在2006年和2016年兩次進行了修訂。這一條例在結合廣西實際需要的情況下，進一步貫徹《中華人民共和國環境保護法》的相關原則精神，在污染防治、生態保護、公害治理、維護生活環境等方面均進行了相應的規定。特別是在2016年的第二次修訂中，增加了按日計罰的相關規定，并進一步明確了各負有環境保護職責部門的具體分工，加強了有獎舉報和社會監督的相關規定，強化了公眾參與。

（二）地方環境污染防治法

如《廣西壯族自治區汽車排氣污染監督管理辦法》、《廣西壯族自治區<工業污染源監測管理辦法>實施細則》、《南寧市郁江流域水污染防治條例》、《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國環境噪聲污染防治條例>辦法》、《廣西壯族自治區鄉村清潔條例》，等等。

（三）地方生態保護法

如《廣西壯族自治區無居民海島保護條例》、《廣西壯族自治區濕地保護條例》、《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國森林法>辦法》、《廣西壯族自治區北海銀灘保護條例》、《廣西壯族自治區海洋環境保護條例》、《廣西壯族自治區漓江流域生態環境保護條例》，等等。

（四）地方農業環境保護法

如《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國漁業法>辦法》、《廣西壯族自治區農業環境保護條例》、《巴馬瑤族自治縣巴馬香豬產業保護條例》、《廣西壯族自治區蠶種管理條例》，等等。

（五）地方資源能源利用法

如《廣西壯族自治區民用建筑節能條例》、《廣西壯族自治區海域使用管理條例》、《廣西壯族自治區水能資源開發利用管理條例》、《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國節約能源法>辦法》。

（六）地方環境影響評價法

如《建設項目環境影響評價業務管理辦法》、《廣西壯族自治區建設項目環境保護管理辦法實施細則》等等。

從數據統計和立法情況來看，廣西地方環境資源保護立法呈現出以下特點：

第一，立法數量、內容較國家立法相對超前。受限于廣西發展現實情況，在2015年《立法法》修訂之前，僅南寧市擁有制定地方性法規的權限。盡管如此，廣西在地方環境資源保護立法中還是取得了較為矚目的成果，在一些領域中相對于國家立法具有前瞻性。例如，在國家立法缺乏濕地保護的專門立法情況下，出臺了《廣西壯族自治區濕地保護條例》、《南寧市西津國家濕地公園保護條例》等相關法規。

第二，立法手段多樣，注重多方意見。廣西地方環境資源保護立法中不僅重視法規規章的設立，也注重與時俱進進行修訂和廢止。特別是在2010年以后，對應環境資源保護的立法關注度更為突出，集中進行了大量的相關立法工作。此外，在立法過程中還特別重視聽取多方意見。一方面，依托地方高校資源，于2014年與廣西大學、廣西師范大學等多所高等院校設立廣西地方立法研究評估與咨詢服務基地，并聘任相關學者為立法顧問；另一方面，重視聽取公眾意見，例如就立法項目草案內容向立法咨詢員征求意見、舉行專門的立法咨詢會；在門戶網站上全文公布立法草案征求意見稿，廣泛征求、聽取公眾意見。

第三，立法基本涵蓋了主要環境與資源保護領域，較為廣泛全面。廣西地方環境資源保護立法大體可以劃分為生態保護、污染防治、建設規劃、資源能源、災害防控、農業發展等幾大領域，結合廣西地方立法實際需要解決了當前面臨的主要環境資源問題。除立法之外，還制定了大量的規范性法律文件與之配套，并制定了一些環境標準。

二、廣西地方環境資源保護立法現存問題

在貫徹落實國家立法精神，結合本地區實際解決相關環境問題方面，廣西地方環境資源保護立法已經取得了一些成果，但仍存在一定問題，應當予以重視和完善。

（一）立法主體問題：人大主導性不足與部門職能沖突

1.人大立法主導性不足，職能虛化。盡管廣西區內各級人大承擔著立法的重要職責，但在實際情形中，職能部門提出立法議案并草擬立法條文的現象并不少見。雖然人大中設立了相應的環境與資源保護委員會，但受限于人員編制問題，既缺乏足夠的專業人員進行環境資源立法工作，也缺乏職能部門在業務實踐中對環境保護實際情況的了解，難以獨自承擔相關立法工作。在此基礎上，環境資源保護立法工作往往由職能部門動議并草擬條文，人大對條文草案進行實質性審查，并征求各方意見，立法主導性受到削弱。這樣既不利于立法視角的全面性，也影響了人大在立法工作中的獨立地位。

2.相關職能部門在立法過程中的沖突性。在環境資源保護領域當中，往往涉及多個職能部門發揮作用。例如，《廣西壯族自治區無居民海島保護條例》中，環保、海洋、國土、農業、漁業、林業等多個部門均需要發揮不同作用，難免出現職能交叉沖突的情況。在人大立法主導性不足的情況下，立法議案往往由幾個甚至一個職能部門單獨提出，事先缺乏與其他職能部門的溝通，而人大的協調性和獨立性不足，往往導致立法過程中不同部門就某一問題的認識不同，難以達成一致，拖延立法議程甚至影響立法的最終結果。

（二）立法內容問題：立法不均衡性與部分領域滯后

1.立法不均衡性。廣西地方環境資源保護立法數量較多，但分布并不均衡，簡而言之，可以成為“輕其所輕，重其所重”，即在重要領域和重點關注事項上立法較多，而在其他立法事項上關注度不足。具體有如下體現：（1）重城鎮輕農村。當前廣西環境立法中主要集中關注城鎮地區，而在諸如鄉村環境衛生、農業環境等領域重視不足。在關于城鎮的立法中能夠較為全面地考慮居住、安全、舒適、美觀等多種環境利益，而在農村地區仍主要集中于經濟發展，立法上存在數量與質量的差距。（2）重利用輕保護。這種現象在涉及資源開發與保護的立法中體現較為明顯。特別是在涉及土地利用、海島、海域使用等具有經濟價值的領域，開發與利用仍是立法的首要目的，未能將保護置于同等重要的地位。（3）重實體輕程序。在廣西環境立法中，仍以規制實體問題為主而在程序方面認識不足。特別是在救濟程序方面，規定較為籠統或者缺乏較為明確的規定，沒有對上位國家立法結合地方實際予以進一步細化，不利于實際運用。（4）重主體輕配套。這一問題主要表現為重視主干立法而對具體執行標準規定不足。以地方環保標準為例，僅已知于2013年制定了《甘蔗制糖行業清潔生產評價指標體系》一例，其他環保標準相對缺乏，不利于結合廣西本地實際。

2.部分領域滯后。廣西地方環境資源保護立法雖然對當前主要環境資源問題進行了規定，但針對一些新興領域和新型問題方面仍然相對滯后。例如，缺乏對可持續發展、循環經濟戰略的制度設計，缺乏法治依托；在土壤環境保護、旅游環境保護等領域也沒有涉及；在跨區域環境爭端解決、農村農業環境保護、生物資源保護等領域也有待立法填補。此外，在涉及政府環境保護職能履行方面，僅籠統規定了違法行為，缺乏法律責任和救濟途徑的規定。例如，在廣西現行地方立法中，基本沒有與環境公益訴訟制度進行對接結合。

（三）立法原則問題：公眾參與途徑不足

公眾參與是環境資源保護法律的重要原則，也是科學立法、民主立法的重要保證。當前廣西地方立法中，公眾參與途徑不足，不利于立法的全面性。

1.公民參與立法環節途徑單一。就廣西立法情況來看，盡管人大在社會參與環節上做出了許多努力，但公眾能夠參與到立法環節中的途徑過于單一。目前主要有兩種形式：（1）通過選舉人大代表間接參與地方環境立法；（2）通過立法建議、立法聽證等環節直接參與地方環境立法。但無論是上述哪一種途徑，公眾參與其中的程度仍然停留于淺表，不能夠較為全面深入地了解公眾意見，這樣往往容易造成立法與公眾實際需要脫節，不能適應立法需要。

2.公民參與環境治理途徑較少。在廣西環境立法中，仍停留在政府本位的思維當中，將環境治理簡單定義為政府職能部門管制環境污染和生態破壞，缺乏發揮社會公眾能動性的途徑。特別是在公眾監督的規定中，往往只規定了公眾舉報、監督污染者的途徑，而缺乏對政府的監督途徑。對污染造成的公眾損失救濟途徑也規定不足。

三、完善廣西地方環境資源保護立法的對策

（一）強化人大立法主導作用

強化人大立法主導作用首先應當對人大立法地位予以明確，強化人大制定立法的法律地位。在立法實踐中，針對人大人員編制不足的問題可以從以下幾個思路進行解決：（1）人大統籌環保職能部門進行立法；（2）依托高校和專家立法；（3）通過招聘合同制專業人員擴充立法團隊。在此基礎上，實現人大立法主導權的回歸。

（二）注重立法領域均衡發展

首先，應當綜合考慮不同地區發展程度不同，統籌制定地方環境法律。應當充分考慮城鄉差異、地域差異、城域差異等因素，特別是地方經濟發展水平和環境資源情況，進行綜合考慮。在環境立法權下放的情形下，應當鼓勵設區的市結合自身情況制定立法。

其次，應當增強補弱，盡快出臺全面的立法規劃。對于一些由于歷史性原因存在缺陷的立法進行修訂完善，對于空白領域盡快立法填補空缺。逐步形成較為健全完善的地方環境立法體系。

（三）加強公眾參與途徑拓展

加強公眾參與，一是應當保障公眾的參與權利，二是應當進一步完善公眾的參與途徑。例如，在環境執法中鼓勵公眾進行參與協助，特別是在涉及海洋、森林等領域，應充分發揮漁民、村民的作用，既提高執法效率又降低執法成本；進一步完善環境聽證制度，使人大代表、政協委員、專家學者、普通公眾等各個群體充分發揮作用，使環境訴求得到表達，真正反映民意，等等。

參考文獻：

[1]龔向和、左權.地方民生立法審思.河南省政法管理干部學院學報.2011（2）.

[2]姜明安.改進和完善立法體制《立法法》呈現七大亮點.行政管理改革.2015（4）.

[3]吳衛軍、黃婉.地方環保立法的實證研究——以四川省為對象的分析.社會科學研究.2007（6）.

[4]秦前紅、曾德軍.地方立法的主要問題及其反思——以湖北省為例.江漢大學學報（社會科學版）.2007（2）.

[5]李光俊、張金智.地方環境立法初探.山東環境.2000（2）.