“籌備組”的性質(zhì)與職能分析

摘 要 為應(yīng)對(duì)賄選產(chǎn)生的危機(jī)，“籌備組”是根據(jù)全國人大常委會(huì)的決定，成立的，其職能被限定為代行遼寧省人大常委會(huì)的部分職權(quán)，以解決存在的賄選危機(jī)。然而“籌備組”到底是一個(gè)什么樣的機(jī)構(gòu)，其擁有什么樣的職能，其性質(zhì)有事如何呢？這些全國人大常委會(huì)并沒有明確。本文試從“籌備組”的產(chǎn)生原因入手，進(jìn)一步分析其性質(zhì)和職能，并且對(duì)“籌備組”的合憲性進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞 籌備組 憲法解釋 補(bǔ)選 憲法危機(jī)

作者簡(jiǎn)介：潘文杰，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院2014級(jí)碩士，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.206

根據(jù)全國人大常委會(huì)的決定，“籌備組”是代行省人大常委會(huì)部分法定職權(quán)的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定負(fù)責(zé)籌備并召集遼寧省人民代表大會(huì)，以及辦理遼寧省人大代表辭職以后的公告、備案，代表補(bǔ)選后的資格確認(rèn)等事項(xiàng)。 然而圍繞籌備組的具體職能、產(chǎn)生依據(jù)都沒有具體明晰，這也是本文嘗試去分析解決的問題。

一、“籌備組”的產(chǎn)生原因

遼寧省賄選的發(fā)生使遼寧省人大及常委會(huì)不能正常履行職能，權(quán)力機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職能不能永遠(yuǎn)停滯，對(duì)于遼寧省人民來說接下來最重要的就是要盡快使省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)盡快正常的行使職能，面對(duì)這個(gè)問題最直接的解決辦法就是對(duì)省級(jí)人大代表進(jìn)行重新選舉，然后組成新的省級(jí)人大常委會(huì)和省級(jí)人民代表大會(huì)。一般情況下省級(jí)人大代表的選舉由其下一級(jí)即設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，但是根據(jù)《組織法》第條的規(guī)定：“地方各級(jí)代表大會(huì)每屆任期為五年”。也就意味著對(duì)遼寧省人大進(jìn)行重新選舉并不被法律所允許，同時(shí)遼寧省人大的人大代表并沒有全部深陷賄選，他們的代表資格并沒有被取消，所以對(duì)遼寧省人大進(jìn)行重新選舉的可能性并不存在。根據(jù)《選舉法》第54條第一款規(guī)定：“代表在任期內(nèi)，因故出缺，由原選區(qū)或者原選舉單位補(bǔ)選。”然而54條第四款規(guī)定“補(bǔ)選的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。” 但是省級(jí)的人大常委會(huì)只能對(duì)補(bǔ)選活動(dòng)的實(shí)施細(xì)則作進(jìn)一步的規(guī)定。至于設(shè)立獨(dú)立的選舉機(jī)構(gòu)，省級(jí)人大常委會(huì)無法據(jù)此授權(quán)做出決定。原因是：我國《立法法》第8條列舉規(guī)定了法律保留的事項(xiàng)，其第 2項(xiàng)是“各級(jí)人民代表大會(huì)、人民法院、人民檢察院和人民政府的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”。 此項(xiàng)法律保留事項(xiàng)包括補(bǔ)選活動(dòng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。所以單就針對(duì)補(bǔ)選而言需要全國人大常委會(huì)的介入，需要一個(gè)專門機(jī)構(gòu)解決遼寧省的困局。所以“籌備組”作為省級(jí)人大代表的補(bǔ)選機(jī)關(guān)，就有足夠的理由出現(xiàn)。

二、“籌備組”的性質(zhì)與職能

關(guān)于“籌備組”的性質(zhì)的認(rèn)定首先我們從“籌備組”的全稱入手，籌備組的全稱是《遼寧省十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議籌備組》，從其全稱來看是負(fù)責(zé)遼寧省十二屆人大第七次會(huì)議的想關(guān)的籌備工作是成立籌備組的組的主要目的。那么使得“會(huì)議”如期正常召開有哪些工作需要做呢？

籌備組于2016年9月18日召開第一次會(huì)議，會(huì)議分別審議并表決通過了《遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議籌備組議事規(guī)則》、《遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議籌備組代表資格審查委員會(huì)組成人員名單》、《關(guān)于召開遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議的決定》和《遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議籌備組代表資格審查委員會(huì)關(guān)于部分代表的代表資格的報(bào)告》。 而全國人大常委會(huì)的決議顯示“籌備組”的權(quán)力有四項(xiàng) 。

隨著遼寧省十二次人大第七次次會(huì)議于2016年11月1號(hào)已經(jīng)成功召開。“籌備組”的使命也順利完成。從公開的資料來看“籌備組”除了執(zhí)行了“第一次會(huì)議”的決定之外并沒有履行其他應(yīng)當(dāng)由省人大常委會(huì)履行的職能，其行使可以概括為兩個(gè)方面，第一是有關(guān)人大代表補(bǔ)選的相關(guān)工作，第二是有關(guān)十二屆人大第七會(huì)議的召集和籌備工作。那么是否意味著“籌備組”除此之外就不能行使其他的省人大常委會(huì)的職權(quán)了呢？

從“籌備組”的全稱來看，其職能被限定在了有關(guān)遼寧省十二屆人大第七次會(huì)議的籌備工作。那么這樣一來就有一個(gè)問題需要解決，全國人大常委會(huì)雖然從名稱上對(duì)籌備組的職能進(jìn)行了限定，但是又在其職能的第四項(xiàng)兜底條款及規(guī)定：“需要由籌備組行使的其他事項(xiàng)”。如此一來是否意味著此兜底條款所規(guī)定的內(nèi)容突破了“名稱”對(duì)其職能的限制呢？還是此兜底條款所致僅僅只是有關(guān)會(huì)議籌備的其他事項(xiàng)？現(xiàn)實(shí)情況是由于賄選案的發(fā)生，遼寧省的權(quán)力機(jī)關(guān)出現(xiàn)了停擺的情況，在這種情況下本應(yīng)該由權(quán)力機(jī)關(guān)行使的職能失去的行使機(jī)關(guān)。這樣一來在新的權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生之前，其職能該由誰行使呢？特別是遇到一些緊急情況的時(shí)候，例如遇到有下級(jí)人大常委會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議、下級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令或者其他特殊的緊急情況需要人大常委會(huì)處理時(shí)，籌備組有權(quán)力對(duì)上述問題進(jìn)行處理嗎？

關(guān)于此我們首先要正確理解“籌備組”的權(quán)力來源，“籌備組”是根據(jù)全國人大常委會(huì)的決定成立的，很明顯其權(quán)力來源于全國人大常委會(huì)。那么接下來的問題是全國人大常委會(huì)是否有權(quán)力授權(quán)成立類似“籌備組”這樣的組織來行使地方人大常委會(huì)的權(quán)力呢？上文已經(jīng)分析“籌備組”的職能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面即補(bǔ)選和籌備“會(huì)議”。

顯然根據(jù)《憲法》規(guī)定這些權(quán)力是屬于省級(jí)人大常委會(huì)的，全國人大常委會(huì)是否有權(quán)力行使呢？這就要從全國人大常委會(huì)的權(quán)力來源說起，根據(jù)《憲法》第57條、第65條以及第67條之規(guī)定在法律地位上，可以看出全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，“全國人大常委會(huì)”和“全國人民代表大會(huì)”在存在時(shí)間、存在形態(tài)、民意基礎(chǔ)、職權(quán)范圍等方面均存在很大差異，“全國人大常委會(huì)”和“全國人民代表大會(huì)”是兩個(gè)機(jī)關(guān)。全國人大常委會(huì)在隸屬關(guān)系上從屬于全國人大，全國人民代表大會(huì)大與全國人大常委會(huì)之間的法律關(guān)系表現(xiàn)為監(jiān)督與被監(jiān)督、產(chǎn)生與被產(chǎn)生的關(guān)系。這就決定了全國人大能夠行使國家的最高權(quán)力而全國人大常委會(huì)則不能行使國家的最高權(quán)力。也可以理解為，全國人大常委會(huì)行使的國家權(quán)力是有限的，而全國人民代表大會(huì)行使的國家權(quán)力是無限的。所以作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人民代表大會(huì)當(dāng)然的擁有對(duì)省級(jí)人大事務(wù)的決定權(quán)，但是憲法和法律并沒有明確全國人大常委會(huì)有此權(quán)力，并且全國人大也并未授權(quán)其行使這項(xiàng)權(quán)力。所以在性質(zhì)上籌備組只能是補(bǔ)選機(jī)構(gòu)而不能代行“常委會(huì)”的其他權(quán)力。

三、“籌備組”產(chǎn)生的憲法依據(jù)

在“籌備組” 第一次會(huì)議也認(rèn)為“全國人大常委會(huì)做出決定成立遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議籌備組，代行省人大常委會(huì)部分法定職權(quán)，是根據(jù)憲法和相關(guān)法律做出的創(chuàng)制性安排。” 那么在這種情況下全國人大常委會(huì)怎樣依據(jù)憲法和法律做出上述創(chuàng)性安排的呢，即就是在全國人大的職權(quán)范圍內(nèi)在憲法法律的框架下怎樣去對(duì)“籌備組”的產(chǎn)生做一個(gè)合憲性解釋。

憲法和法律文本并沒有規(guī)定對(duì)于省級(jí)人大常委會(huì)出現(xiàn)停擺以后的應(yīng)對(duì)措施，在實(shí)踐中，面對(duì)這種情況，憲法解釋機(jī)關(guān)就有必要對(duì)釋憲法的內(nèi)涵進(jìn)行解釋。理論上要闡明的問題應(yīng)該是，此種“實(shí)施憲法” 的方式在多大程度上推動(dòng)了憲法發(fā)展。具體到本文要解決的問題就是面對(duì)憲法的空白，釋憲主體如何發(fā)揮作用，從而讓憲法效力在實(shí)踐中得到展現(xiàn)，使憲法在實(shí)踐中得到發(fā)展。當(dāng)提到由立法者實(shí)現(xiàn)憲法效力的方式，我們通常會(huì)想到立法具體化憲法的行為。但當(dāng)憲法規(guī)定不夠明確， 或者授權(quán)不夠清楚時(shí)， 就可能產(chǎn)生憲法變遷和憲法發(fā)展的問題。德國人拉班德 （Paul Laband） 于在1895年首次提出了憲法變遷的概念，用以解釋憲法條文未發(fā)生變化而憲法實(shí)際內(nèi)含卻發(fā)生變更的現(xiàn)象。“憲法是時(shí)代之子，憲法的成文化凝聚著制憲時(shí)的國民意志，彰顯共識(shí)。” 憲法規(guī)范也理應(yīng)對(duì)時(shí)代的變遷，公民對(duì)于價(jià)值、事實(shí)和規(guī)范的態(tài)度的改變作出相應(yīng)的調(diào)整與回應(yīng)。

憲法變遷是合乎憲法本質(zhì)的。是維系國民共識(shí)持續(xù)發(fā)展所必要的。從實(shí)踐的角度觀察，憲法變遷也是為了在憲法的彈性與穩(wěn)定性之間尋找出一種平衡。因?yàn)椋瑥椥允箽v史與生現(xiàn)實(shí)的多面性能夠被正確地評(píng)價(jià)，穩(wěn)定性能夠避免國家生活在持續(xù)的、不可預(yù)見的變動(dòng)中免于解體。德國著名公法學(xué)家耶利內(nèi)克在其著作《國家法學(xué)政治學(xué)之維：憲法的修改與憲法的變遷》一書中認(rèn)為憲法的變遷有五種方式認(rèn)為憲法變遷主要有五種方式，（1）因議會(huì)、政府及裁判所的解釋而發(fā)生的變遷；（2）因國家權(quán)力的不行使而發(fā)生的變化；（3）因政治上的所發(fā)生的變化；（4）因憲法慣例而發(fā)生的變化；（5）因憲法的根本精神而發(fā)生的變化。 按照耶利內(nèi)克的分類，筆者認(rèn)為全國人大常委會(huì)對(duì)籌備組的設(shè)置屬于第一種因議會(huì)、政府及裁判所的解釋而發(fā)生的變遷。

“籌備組”作為遼寧賄選案產(chǎn)生以后應(yīng)對(duì)省級(jí)人大出現(xiàn)停擺而產(chǎn)生的，全國人大常委會(huì)對(duì)于它的定位是省級(jí)人民代表大會(huì)的籌備機(jī)關(guān)。然而其并非通常意義上的籌備機(jī)關(guān)，通常意義上的縣級(jí)以上的人代會(huì)籌備機(jī)關(guān)是指本級(jí)人大常委會(huì)。然而遼寧省的情況恰恰是常委會(huì)已經(jīng)不具有履職的能力，此時(shí)全國人大常委會(huì)發(fā)揮憲法解釋的職能，是遼寧省順利解決由于賄選產(chǎn)生的危機(jī)。并且通過全國人大常委會(huì)的解釋使憲法的內(nèi)涵進(jìn)一步豐富也解決了憲法在實(shí)施過程中可能到的問題。

注釋：

遼寧省人大常委會(huì)官方網(wǎng)站：http：//www.lnrd.gov.cn/contents/36/12138.html.省十二屆人大七次會(huì)議籌備組舉行第一次會(huì)議.訪問時(shí)間：2016年10月2日.

《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)選舉法》第54條.

《中華人民共和國立法法》第8條.

遼寧省人大常委會(huì)官方網(wǎng)站：http：//www.lnrd.gov.cn/contents/36/12138.html.省十二屆人大七次會(huì)議籌備組舉行第一次會(huì)議.訪問時(shí)間：2016年10月5日.

中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2016-09/14/content_19974 29.h tm《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于成立遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議籌備組的決定》中規(guī)定“籌備組”的職能有（一）對(duì)遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)代表資格終止的情況予以備案、公告；（二）對(duì)補(bǔ)選產(chǎn)生的遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)代表，根據(jù)代表資格審查委員會(huì)的報(bào)告，確認(rèn)代表的資格或者確定代表的當(dāng)選無效，并公布補(bǔ)選的代表名單；（三）召集遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議；（四）需要由籌備組負(fù)責(zé)的其他事項(xiàng)。

張千帆教授認(rèn)為：“憲法的實(shí)施是指公權(quán)力部門依據(jù)憲法作出的國家行為。由于任何公權(quán)力機(jī)構(gòu)都有遵守憲法的義務(wù) ， 因而合憲的公權(quán)力行為均可被認(rèn)為是憲法實(shí)施的一種方式”而且憲法實(shí)施有多種途徑和方法。張千帆.憲法實(shí)施的概念和路徑.清華法學(xué).2012（6）.

王鍇.憲法變遷：一個(gè)事實(shí)與規(guī)范之間的概念.北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2011（3）.

[德]耶利內(nèi)克著.柳建龍譯.國家法學(xué)政治學(xué)之維：憲法修改與憲法變遷論.北京：法律出版社.2012.63.