基于供給側視角的基礎教育公共服務城鄉合作機制研究

匡 敏，曲玲玲

（樂山師范學院 經濟與管理學院，四川 樂山 614000）

基于供給側視角的基礎教育公共服務城鄉合作機制研究

匡 敏，曲玲玲

（樂山師范學院 經濟與管理學院，四川 樂山 614000）

我國基礎教育公共服務供給城鄉發展不均衡的問題依然存在。文章通過建立基礎教育公共服務供給的城鄉合作機制，統籌配置有限的教育資源，如通過城鄉統一規劃、建立大學區制、聯合建校、實行無校籍管理的方式充分利用和共享全體教師資源、教學資源和信息資源。按照教育服務需求進行資源的配置，均衡配置城鄉基礎教育公共服務資源，保障城鄉教育群體之間實現公共教育資源共享，促進城鄉基礎教育的均衡發展，以期實現社會教育公平。

供給側；基礎教育；城鄉合作機制

2015年11月10日習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上初次提出了“供給側改革”。其中教育、衛生、醫療、養老涉及到大量由政府提供的公共產品是人們最關心的問題，這些維系社會鏈條基本運轉的公共事業的改革長期滯后，結構性矛盾凸顯，總體供給質量不高，與群眾期望相差甚遠。會議要求緊緊圍繞習近平總書記提出的“供給側結構性改革”，實現從“管理導向”向“服務導向”轉變，從“封閉的目標管理導向”向“開放的發展導向”轉變。一方面，著力提高基礎教育供給端的質量，合理改革供給結構，實現基礎教育資源供給的均衡和配置方式的優化；另一方面，提高基礎教育供給的效率和創新性，完善基礎教育公共服務供給方式和體系建設。

一、我國基礎教育公共服務供給現狀和問題

目前，從基礎教育資源在各地區、各教育機構之間的分配和供給情況可以看出，我國基礎教育公共服務供給最突出的問題是基礎教育資源配置不均衡的問題，特別是城鄉基礎教育資源配置不均衡。基礎教育資源供給是指為了保證基礎教育活動的正常進行，所提供的人、財、物的總和，其中人主要是指保證教學活動正常進行的各種教師資源，財是指保證教學活動正常開展和學校正常運轉的各項資金來源，物則是指校舍、教學設施、設備、儀器和圖書資料等硬件方面的資源。

長期以來，我國的城鄉二元經濟結構導致了“城鄉分治”“重城市輕農村”的管理制度，出現了城市基礎教育公共服務相對完善，而農村基礎教育公共服務嚴重短缺的問題[1]。工業化后，社會主體分為城市和農村兩部分，兩者在各方面的建設都需要人力、財力、物力資源，國家在教育資源分配上采取的城市化路線導致了城鄉供給的不平衡，農村基礎教育在經費投入、辦學條件、師資隊伍、教育質量、信息資源等方面都與城市基礎教育存在著很大的差距。

影響城鄉基礎教育均衡發展實質性問題主要有：1）基礎教育地區發展差異問題，表現在各地區的教育發展制度、教育教學設施、師資條件、信息資源等方面的差距。2）基礎教育經費支出的差異問題，我國基礎教育的經費投入主要存在的兩大突出問題是投入不足和分布不均。就人均水平來說，我國的縣級預算內義務教育經費總支出和預算內教育事業支出的差異不僅存在城鄉差異，還包括地區間的差異[2]。3）城鄉基礎教育供給的巨大差異造成大量的農村兒童和流動人口的子女涌入城市就學，一方面增加了城市基礎教育供給的壓力，導致師資和教學資源的緊張；另一方面，農村大量基礎教育設施和資源閑置，教師和生源流失情況嚴重。

“構建和諧社會的一塊重要基石是教育，尤其是基礎教育的公平”[3]。從供給側視角統籌發展城鄉基礎教育是實現教育公平、促進社會和諧發展的需要。從農村基礎教育發展的現狀來看，因為地方經濟水平不高、教育經費投入不足，導致與城市相比農村基礎教育發展嚴重滯后，這就是社會的一種明顯的不公平、不和諧，城鄉基礎教育供給和發展的失衡造成了城鄉之間發展的嚴重不和諧，影響統籌城鄉建設。

二、基礎教育供給側改革的意義

公平正義是實現社會整體和諧穩定的首要條件，基礎教育被看作是實現社會公平“最偉大的工具”[4]。因為基礎教育的基本功能之一，就是通過教育的普及使社會中處于不利地位和弱勢人群的素質得到提升，從而改變其社會境遇，所以基礎教育的公平被認為是最重要的社會公平。

從整體上看，近幾年我國對農村中小學生均預算內教育事業費和生均預算內公用經費的投入呈上漲趨勢，城鄉之間的整體平均數據的差距在縮小。但如果將農村的平均數據分為發達地區和不發達地區展開來看，廣大農村中，特別是以農業為主的中西部農村地區，在基礎教育發展方面長期存在底子薄、基數小、撥款總數少的問題，雖然近幾年加大了教育經費的投入，增長幅度看起來很大，但因為基數小，起點低，需要的資金缺口大，目前的教育投入并不能滿足實際需求，不發達地區農村中小學的生均公用經費一直以來都保持低水平運行。而在發達地區的農村，基礎教育投入的基數大，起點高，城市化的比例也較高，教育經費的投入一直保持高水平運行。所以，盡管農村中小學的教育投入平均數在增長，與城市中小學教育投入的差距也在縮小，但事實上，東西部地區間、城鄉間中小學基礎教育的實際教育投入和發展水平的差距卻在拉大。

基礎教育是一種公共產品，它由政府免費向社會提供。這種公共產品的性質決定了政府在城鄉基礎教育的供給上必須遵循公平性原則，因此，要縮小基礎教育在東西部地區間、城鄉間中小學的差距，統籌城鄉基礎教育發展是政府的職責所在。我國未來基礎教育公共服務將通過供給側改革，建立城鄉合作機制，縮小城鄉的差距，均衡配置教育資源，實現城鄉教育資源共享，才是雙方共贏的正和博弈。

三、基礎教育供給側的城鄉合作機制構建

在城鄉合作的基礎上，構建城鄉基礎教育供給的管理機制、教師流動機制、信息共享機制、財政保障機制和監督機制，更好地促進城鄉基礎教育的統籌發展。

（一）建立基礎教育供給城鄉合作管理機制

城鄉中小學按大學區進行劃分，集中學區內的優質資源，統一配置資源，統一進行學校規劃。

1.劃分學區，明確歸屬

按照義務教育的“以縣為主”的管理體制，對城鄉中小學校實行學區屬地化管理[5]，取消城鄉學校間的劃分，統一歸屬到各學區管轄，明確界定各學區內的人力、物力、財力的管理權限，以便對學區內的人、財、物跨校進行統籌分配，在城鄉中小學間均衡分配教育資源。

2.城鄉合作，優勢互補

建立城鄉聯合辦學機制，一方面城市中小學集中了大量的優質辦學資源，通過城鄉聯合建校，幫扶農村中小學。另一方面，農村中小學與城市學校相比，在土地資源和辦學成本方面具有一定優勢，通過聯合建校，享受農村辦學的種種政策和經濟上的優惠，更好地解決城市中小學擴建校舍，擴招生源，安置新進教師的問題。

3.資源共享，合理配置，建立教育資源城鄉管理機制

在大學區制的前提下，建立城鄉聯合建校機制，對學區內的人力資源進行集中配置，實行統一管理：1）實行“無校籍管理”機制，改變教師校籍管理制度，實行全員聘任制，將基礎教育全體教師的聘任權收至市教委或省教委，打破學校界限，將全體教師分成若干個教學小組，按需進行分配[6]。2）改革領導職位的任用和管理制度，在建立大學區的前提下，實行校長流動機制，積極推行校長聘任制、任期制、職級制，加強校際間管理經驗和實務的交流和傳授。

（二）建立教師城鄉合作流動管理機制

建立教師城鄉合作流動管理機制的前提是統籌城鄉教師資源，成立教學小組，消除了教師的歸屬障礙，才能真正實現城鄉教師的交流和互動。

1.劃分學區，成立教學小組

省、市教委將基礎教育階段教師的人事管理權限收回，進行統一管理，按需分配。各學區按照骨干教師負責的原則，將老、中、青年教師按照專業、年齡、個人意向等條件，分為若干個教學小組，各小組根據分派學校的教學條件、工作環境和教學任務完成的難易程度，實行分等級有差別的考核和薪酬標準。

2.教師輪換，建立城鄉教師定期流動機制

各教學小組的骨干教師教學經驗豐富、專業基礎深厚，是實現教學任務的保障，年輕教師是城鄉教師流動的主力。創設流動機制，完善城鄉教師的流動時間、流動原則、流動義務和流動待遇等規定，建立合理科學的中青年教師流動制度，促進年輕教師的成長和發展。

3.培訓教師，建立城鄉教師培訓機制

通過教學小組內部和外部培訓兩種方式對現有的農村教師和年輕教師進行定期的、有計劃的培訓，提高其專業素養和教學水平。

4.教師資源共享，建立緊缺教師跨校任教機制

除主干課程外，音樂、美術、體育和計算機等課程配備的專業教師總量不足，無法滿足每個學校師資需求，為適應新課改，滿足師資需求，打破校與校之間的界限，建立課任教師跨校任教制度，允許各緊缺科目的教師同時在其他教學小組和學校任教。

5.建立城鄉中小學教師工資保障機制

教師工資是基礎教育公共經費的最主要支出，將全體教師都歸入省市教委統一管理，各教學小組的教師按統一標準進行聘任，分配、考核和計薪，簡化城鄉間教師的工資等級，消除城鄉教師因為經費不足而造成的工資差距，真正做到同工同酬。

（三）建立基礎教育信息資源城鄉共享機制

實現基礎教育教學信息共享，關鍵是實現資源的共有和流通，構建信息流通的渠道和方式。

1.建立實體教學信息的共享機制

實體教學信息是指圖書、資料、影像、音像資料，根據學區內各學校圖書、資料的存量、師生人數、平均借閱頻率、平均流通時間等，制定各學區的信息資料借閱制度，分別對學區內的所有實體信息資源的借閱方式、借閱時間、借閱條件作出規定，方便實體信息資源的有序流通。

2.建立虛擬信息資源的共享機制

虛擬教學信息即電子課件的流通，主要是通過網絡和計算機完成的，建立電子課件的共享機制，薄弱地區的學校可以給予額外的專項補貼，完善其硬件設施的配備。組織和集中優質教師和教學資源，制作電子課件，各教學小組老師將統一的電子課件和本校學生的實際情況相結合，將教學范本和教學實際相結合授課，保證各學校的信息共享和教學質量。

（四）建立基礎教育供給城鄉合作財政保障機制

城鄉基礎教育發展失衡的關鍵是基礎教育的財政支付和經費配置失衡，因此要構建基礎教育供給城鄉合作財政保障機制。

1.建立農村中小學經費預算機制

科學測算農村基礎教育的最低經費需求和財政負擔能力，根據各地的經濟水平和政府教育投入的水平，如各地的工資、物價水平、學校的教師編制、教學設施標準、貧困生數量和補助標準等因素，確定當地的基礎教育生均公用經費的最低標準，確定轉移支付對象和生均公用經費轉移支付的數量。

2.建立基礎教育財政支出保障機制

嚴格控制基礎教育財政支出資金的使用流向，建立健全相關經費支出保障機制，以縣級管理為主，逐步建立以縣為中心的基礎教育專項轉移支付制度，經費列支分為人員費用、基礎建設費用、公共經費和貧困生補助等項目，各項目獨立預算和使用，專款專用。

3.建立基礎教育農村公用經費保障機制

這里所說的公用經費主要是指用于基礎設施建設的開支以及扶持農村家庭經濟困難學生接受基礎教育的助學補貼等，包括：農村中小學校舍維護、改造和建設保障機制，資助貧困學生就學和助學制度，努力做到不讓學生因家庭經濟困難而失學。

（五）建立基礎教育供給城鄉合作管理機制

建立基礎教育供給的城鄉合作管理機制，對城鄉合作工作進行評價、監督和獎懲，并形成相應的機制，以便規范學校的教學標準、均衡合理的配置教育資源。

1.建立城鄉基礎教育合作的評價機制

制定城鄉基礎教育的合作目標，硬件設施部分，如學校建設條件、教學設施、教學評估等內容。軟件方面的評價機制，主要是指城鄉合作的教學評估機制，其中包括師資要求、師資配備、教學任務、教學實踐、學生考核等方面的考評。

2.建立城鄉基礎教育合作監察機制

合作監察機制主要分為硬件監察和軟件監察。硬件監察主要是指城鄉中小學聯合建校所需的財、物資源，包括教育經費、辦學條件、學科教學設施設備等方面的監察和管理。軟件監察機制主要是對教學小組的教學目標、人員組成架構、教師的培訓進修，流動時間和方式、考核標準、薪酬福利等作出詳細規定。

3.建立城鄉基礎教育合作的獎懲機制

以各教學小組為單位進行考核，根據各小組的教學量、教學任務的難度、完成情況，結合教師的職稱、教師的自評、互評意見，分等級進行獎懲。對于在貧困地區、農村地區、薄弱學校任教和作出突出貢獻的教師在晉級、晉升上進行政策傾斜和獎金的獎勵，對于沒有按時完成教學目標的教學小組，在排除了教學目標制定不當的前提后，要給予一定的懲罰。

四、結論

目前我國基礎教育供給最突出的問題是城鄉基礎教育資源配置不均衡。因為城鄉基礎教育供給的各項資源，如教育經費的投入、師資、信息資源、物質資源的有限性，除了要從法律、政策角度對農村中小學予以傾斜照顧之外，更多的是通過供給側改革，建立城鄉教育資源、教師資源和信息資源的供給合作機制。通過基礎教育供給的城鄉合作機制，保證城鄉教育基礎教育公共資源共享，實現基礎教育公共服務的需求與供給均衡，并最終實現基礎教育均衡發展的目標。

參考文獻：

[1]徐機玲，王駿勇.統籌城鄉發展：中國經濟新的爆發點[J]．華人時刊，2006（1）1：8-10.

[2]潘天舒.我國縣級義務教育投資的地區差異及其影響因素分析[J].教育經濟，2004（4）：21.

[3]張遠明.統籌城鄉實現教育均衡發展：專家學者、教育界人士談我市教育公平問題[N].梅州日報，2006-11-05.

[4]袁本濤.發展教育論[M]．南京：江蘇教育出版社，2005（8）：11.

[5]楊希文.以縣為主推進農村教育發展[N].中國教育報，2008-07-21（2）.

[6]鄭聲衡.職業學校師資隊伍存在的問題與對策[J].職業教育研究，2006（1）：63-64.

Research on the Cooperation Mechanism Between Urban and Rural Areas for the Public Service of Basic Education from the Perspective of Supply Side

KUANG Min，QU Linɡlinɡ

（School of Economics and Management，Leshan Normal University，Leshan Sichuan 614000，China）

The imbalanced development of the public service supply of basic education in rural and urban areas still exists in China.This article aims to allocate and make a unified resource planning of the limited educational resources by establishing the cooperation mechanism between urban and rural areas for the supply of the public service of basic education，namely，by taking advantage of such means as unified planning in urban and rural areas，the establishment of the university district system，joint school building and the implementation of school-record-free management to make the best use of and share the teaching faculty resources，teaching resources and information resources.It should allocate resources in accordance with the management needs，carry out the balanced allocation of the public service resources of basic education in urban and rural areas，guarantee the realization of public educational resources sharing between the urban and rural education groups，and promote the balanced development of basic education in urban and rural areas to achieve social education equity.

Supply Side；Basic Education；The Cooperation Mechanism Between Urban and Rural Areas

G211

A

1009-8666（2017）05-0119-05

10.16069/j.cnki.51-1610/g4.2017.05.018

［責任編輯、校對：李書華］

2017-03-03

匡敏（1982—），女，新疆烏魯木齊人。樂山師范學院講師，碩士，研究方向：公共管理、人力資源管理；曲玲玲（1978—），女。吉林長春人。樂山師范學院講師，碩士，研究方向：社會學。