區域公共管理制度創新的政治經濟學研究

王覃剛 熊曉慧 周翔

武漢工程大學法商學院

區域公共管理制度創新的政治經濟學研究

王覃剛 熊曉慧 周翔

武漢工程大學法商學院

受生產力水平的限制，我國經濟發展呈現區域化的特征，政府堅持以點帶面的經濟發展戰略。但是隨著世界經濟全球化以及一體化的發展，我國區域性的問題便顯現出來，區域性公共問題急劇滋生，由此引發新型的治理形態—區域公共管理。區域公共管理要求政府打破行政區劃的剛性桎梏，摒棄狹隘的行政區行政的種種制度缺失，區域公共管理制度應運而生。但是，其在解決部分問題的同時，并未破解區域一體化的困境。因此，必須適時推進區域公共管理制度創新，以適應區域一體化發展的需要。

區域公共管理 制度創新 政治經濟學

隨著全球一體化的到來，城市化、工業化、市場化以及現代化進程的加速推進，區域性公共問題不斷出現，最終損害了區域健康發展和區域競爭力。為了化解區域一體化進程中的治理困境，區域公共管理應運而生。但是，從現有的區域公共管理制度來看，顯然還不足以有效應對區域一體化進程中的種種問題。因此，必須適時推進區域公共管理制度創新，以適應區域一體化發展需求。本文主要基于政治經濟學角度探討區域公共管理制度創新的政策建議。

一、區域公共管理的興起及現存問題

區域公共管理實質上是政府治理方式上的制度變遷，即打破原有行政區行政的制度安排，重塑利益格局的制度演變過程。

（一）區域公共管理的興起

長期以來，在剛性的行政區劃基礎上形成的閉合式的“行政區行政”，與按行政條塊組織經濟的經濟管理體制相結合，成為一種位居主流和成熟的政府治理模式。然而，隨著全球化、信息化，特別是區域經濟一體化等復雜社會生態所引發的行政區劃內大量社會公共問題的日益“外溢化”和“區域化”，跨國或跨行政區劃的區域公共問題日益凸顯起來。

區域公共問題的大量興起，對基于行政區劃剛性約束的行政區行政提出了嚴峻的挑戰，它要求建構一種既區別于傳統范式、又補助于行政區行政模式的新的政府治理形態，進而催生了區域公共管理這種嶄新的治理制度安排。

（二）區域公共管理現存問題

區域管理的管理權屬于區域政府，區域的一切發展都是由區域政府負責，區政府會實行保護自己利益的經濟保護制度，本地經濟得到了發展，但是也形成了惡性循環。區域公共管理還存在著“泛行政化”問題。組織運行方式行政化，權利來源行政化，組織目標行政化，這些可以有效的保證組織的正常運行，促進了政府之間的合作與溝通，但卻扭曲了實際有效的解決區域問題的宗旨，破壞了在管理中的合作、平等精神，地方組織及政府的辦事效率受到了嚴重的影響，是一種僵固的模式。

在經濟全球化和區域經濟一體化加速發展、我國發展進入新常態、改革進入攻堅期和深水區的大背景下，推進區域公共管理制度的創新，有利于跨區域整合優化資源要素，探索城市群合作發展的新路徑和新模式，形成良性互動、合作共贏的發展格局。

二、區域公共管理制度創新的影響因素

制度的創新實質上就是一場打破傳統治理模式與重塑的及其復雜的制度變遷過程。既是新舊的轉換，在變遷的過程中必然會出現制約因素，成為制度創新的瓶頸。

（一）地方政府間的不合作博弈

在現代主流經濟學中，收益最大化被作為行為的“一般的、統一的原則”應用于對各種經濟問題的考察。地方政府同樣存在著盡可能增加自身利益的愿望和動機，如果城市政府個體理性與整個經濟區域團體理性之間的矛盾處理的不好，矛盾最終會通過城市政府間各自為政、惡性競爭等現象表現出來。雖然每個城市政府都非常清楚，地方保護行為有礙于區域經濟一體化的整體發展，但出于對轄區的利益考慮，理性的城市政府都不愿意首先廢除地方保護，不愿意失去眼前的發展機會和利益。

（二）區域合作缺乏制度協同

區域公共管理制度的創新必然涉及到政府、企業、社會公眾等各方利益的調整，如何協調各方利益是區域公共管理制度創新能否成功的重要環節。但恰恰在這些方面，政府缺乏相關的制度保障措施。在產權不明晰、責任不明確、法制規定不足的狀態中，城市政府之間的合作“人治”大于“法治”，合作的過程和方式隨意性大，各地仍然以GDP作為本地區經濟發展的衡量指標。因此，制度創新也難以在合法化的空間得到進一步實施。

區域公共管理制度創新中的“路徑依賴”是指地方政府現行的治理機制對行政區行政模式存在較強的依賴關系，以行政區行政為基礎的契約廣泛盛行，政府的決策和執行流程將大大減少不確定性，從而降低了交易成本并得以自我強化，最終整個政府治理鎖定在行政區行政的無效治理狀態下。

三、區域公共管理制度創新的路徑

對區域公共管理制度創新的研究能夠更科學的規劃區域公共管理體制，指導區域公共管理問題，提出有效的方案咨詢和政策建議，促進社會和經濟的快速發展。

（一）推進制度環境建設

法制化是當代中國社會改革不可或缺的重要因素，只有通過法律的形式來具體規范各地方政府的職責和權限，才有利于制度創新朝著理性化的方向發展。法律法規是地方政府進行合作的有效保障，用法律的手段來規范地方政府合作的行為，能夠為制度創新創造良好的制度環境和良好的制度保障。

（二）均勻釋放創新成本

在新制度的實施過程中，創新成本不可能均勻地分布，是多數人能夠獲得正的收益。如果創新成本集中分布于某個較短時期，以至于相關利益主體普遍感到得不償失，就可能大幅提高風險成本，置創新于危險境地。雖然邏輯上在將來人們的收益會有長足的增加，但懷疑和不滿情緒很可能使這一前景無法實際到來。區域公共管理制度創新所帶來的成本主要表現為：

制定成本。制定成本主要指在制度創新準備階段有關信息的收集成本、分析成本，以及行使各項行政程序所引致的物質材料、人力資源和時間的耗費。政府不僅需要去調停平衡各方需要，而且由于中央政府與地方政府所占有的信息資源不對稱，從而需要消耗大量時間與精力收集有關信息，很難達到中央與地方政府均對創新行為的收益感到滿意的結果。

運行成本。政策執行的情況與制度執行機構密切相關。首先，改變公共權利的運用方面。公共管理的權利通過主客體間的談判、協作、明確關系等手段，建立上下互動的、多元的、分散的權利運用體制。其次，區域經濟帶建立以后，公共管理的主體發生變化，有政府組織也有非政府組織。

區域公共管理制度創新的收益是指通過制度創新，地區可以得到比原來更好的制度服務。區域公共管理的制度創新可以促進交通、能源、信息等基礎設施全面對接聯網，形成布局合理、特色鮮明、分工合作的產業發展格局，社會就業更加充分，人民生活水平不斷提高。

（三）增加地方政府的制度投資

新制度具有公共產品的性質，一旦確立，每個受到該制度安排管束的個人，不管是否承擔了創新的初期困難均能獲得同樣的服務。這種存在“搭便車”和“外部效應”行為成本由政府承擔，顯然這種制度投資實際上是要求政府及其官員主動放棄權利。如果承認政府存在自身的利益取向，那么假使政府的權利流失得不到補償，則這種行為就很難發生。又因處于社會轉型時期，各類管理容易出現真空，所以即便是出于政治或社會性的其他需要而強制性實施的制度創新，也不可能收到預期效果。可見，必要的成本投入對于政府轉變職能和進行制度創新至關重要。

從區域公共管理制度供需看，保持制度供需平衡才能維持制度平衡，這里的制度包括正式制度和非正式制度。一方面必須保持正式制度的持續供給，國家立法、政策和行政法規是正式制度主要來源。另一方面正式制度必須與非正式制度相配合才能發揮作用，如打破行政壁壘，強化與周邊地區產業聯合，加強公共服務交流合作，提升基本公共服務均等化水平。

四、結束語

當今世界國家與地區間的競爭，最終取決于制度的競爭。隨著國家深入實施區域發展總體戰略和新型城鎮化戰略，發展了一批中心城市，形成了中原地區、長江中游等城市群。推進重點地區一體發展，培育壯大若干重點經濟區。區域公共管理制度的創新可以整合分散的有限的地方政府之間的資源，打造區域性的競爭力，使區域經濟持續發展。

[1]陳德甫.廣西北部灣經濟區地方政府“三邊治理模式”探討[J].傳承.2010(18).

[2]金太軍，沈承誠.區域公共管理制度創新困境的內在機理探究——基于新制度經濟學視角的考量.中國行政管理，2014(4).

[3]陳瑞蓮.論區域公共管理的制度創新[J].中山大學學報,2014(11).

[4]沈承誠.區域公共管理制度創新——解決當代我國區域經濟一體化中“行政區經濟”問題的新思路[D].南京師范大學,2015.

[5]汪偉全.地方政府合作機制存在問題之研究[J].經濟師,2007(8).

王覃剛（1974-），湖北武漢人，武漢工程大學法商學院，副教授，博士，碩士生導師，研究方向：制度經濟學；熊曉慧（1993-），河南南陽人，武漢工程大學法商學院碩士研究生，研究方向：社會主義市場經濟；周翔（1994-），湖北武漢人，武漢工程大學法商學院碩士研究生，研究方向：社會主義市場經濟。

武漢工程大學第八屆研究生教育創新基金資助項目（CX2016125）。