美國聯(lián)邦政府審計署對401(k)計劃的政策審計研究

華 欣 葉戰(zhàn)備(. 蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 江蘇 蘇州 5000；. 南京審計大學(xué) 國家治理與國家審計研究院， 江蘇 南京 85)

美國聯(lián)邦政府審計署對401(k)計劃的政策審計研究

華 欣1葉戰(zhàn)備2
(1. 蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 江蘇 蘇州 215000；2. 南京審計大學(xué) 國家治理與國家審計研究院， 江蘇 南京 211815)

美國聯(lián)邦政府審計署對401(k)計劃進行了長達30余年的政策審計，期間通過收集、分析數(shù)據(jù)、采訪相關(guān)人員等方式對該計劃進行了政策評價，發(fā)現(xiàn)了政策執(zhí)行中存在的主要問題包括費用信息公開不到位、部分政策條款導(dǎo)致賬戶資金流失嚴重及計劃參與者退休后計劃資金的花費缺少規(guī)劃。審計署在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的整改建議，并陸續(xù)發(fā)布了審計報告。我國要借鑒美國在政策審計方面的經(jīng)驗，加強審計過程的連續(xù)性、完善相應(yīng)的法律法規(guī)并發(fā)展多元評估機構(gòu)，以促進我國政策審計事業(yè)的發(fā)展。

美國聯(lián)邦政府審計署; 政策審計; 401(k)計劃

公共政策審計是監(jiān)督公共政策制定與執(zhí)行過程，并對其提供獨立的審計意見，為政策的制定和執(zhí)行提供信息和咨詢，以保障政策目標(biāo)的實現(xiàn)。公共政策審計作為政府管理的有效工具之一，諸多西方國家早已開始對該領(lǐng)域進行探索，美國在這方面所做的努力較為突出。美國于1993年通過了《政府績效與結(jié)果法案》，以此作為美國聯(lián)邦政府審計署(以下簡稱GAO)開展公共政策評估的法律依據(jù)。該法案規(guī)定美國聯(lián)邦政府審計署代表國會來監(jiān)管聯(lián)邦政府制定計劃的情況和計劃執(zhí)行情況考核的結(jié)果。審計署在2014年發(fā)布的《2014—2019審計署戰(zhàn)略計劃》中表明其主要任務(wù)就是為國會和美國人民服務(wù)，開展監(jiān)督工作，同時對可能會給國家和人民福祉帶來威脅的問題前瞻有意識。美國聯(lián)邦政府審計署開展政策審計，在推動政策實施、監(jiān)督政策落實、取得政策效果方面發(fā)揮了重要作用。

1 401(k)計劃概覽

401(k)計劃開始于1980年代，因?qū)儆诿绹?978年《國內(nèi)稅收法》的401(k)部分而得名。該計劃適用于私人企業(yè)，由雇主為雇員設(shè)立專門的401(k)養(yǎng)老金賬戶，雇員每月存入一定比例的薪金，雇主也會為賬戶捐助一部分資金，而存入賬戶中的資金和所得收益都可以延遲納稅。雇員在退休后可以選擇一次性支取、分期支取和轉(zhuǎn)為存款等方式使用賬戶資金。

401(k)計劃具有如下特點：

(1) 雇員和雇主在賬戶內(nèi)所存基金和收益都延遲納稅，且對雇員薪酬采用先繳款后扣稅的方式，降低了對雇員薪酬的征稅比例，也使退休金賬戶內(nèi)的金額可以快速增長；

(2) 雇員可對個人賬戶內(nèi)資金選擇多種投資方式，包括：股票、債券、共同基金等，且有專業(yè)人員進行管理；

(3) 需要繳納的賬戶資金每月自動從雇員工資中扣除，十分便捷；

(4) 具有便攜性。當(dāng)雇員離職或更換雇主時，可自由選擇處理養(yǎng)老金賬戶，既可將賬戶轉(zhuǎn)至新雇主所提供的退休金計劃，也可以轉(zhuǎn)入IRA(個人退休金賬戶)，還可以直接取走全部余額，但在59.5歲之前支取余額，必須按10%的比例繳納額外的稅收罰款；

(5) 通過設(shè)立貸款和“困難提款”的方式，讓雇員從401(k)賬戶中提前支取資金避免繳納稅收罰款，解決了雇員緊急用款的需求。

401(k)計劃的政策目標(biāo)在于鼓勵美國國民增加養(yǎng)老儲蓄以保障退休后的收入。

2 美國聯(lián)邦政府審計署對401(k)計劃的政策審計

2.1 審計的原因

美國聯(lián)邦政府審計署從20世紀(jì)90年代初就開始了對401(k)計劃的政策審計，并出具相應(yīng)的審計報告。本文對其自1984年至2016年間發(fā)布的審計報告進行了初步的分析。報告中，審計署十分關(guān)注賬戶管理和投資所需要支付的費用、投資的方式及安全性、計劃參與者和發(fā)起人的信息公開等涉及利益相關(guān)者切身利益的內(nèi)容。審計署通過對401(k)計劃的政策審計，盡力維護利益相關(guān)者的利益，從而保障401(k)計劃能夠長久、持續(xù)地發(fā)展下去，使政策得到進一步完善并能夠良好地運行下去。

2.2 審計內(nèi)容及重點

美國聯(lián)邦政府審計署的每一次審計都會關(guān)注特定的主題，審計署根據(jù)要求審查的內(nèi)容，通過收集相關(guān)信息、研究聯(lián)邦法律和條款、咨詢有關(guān)政府官員、向計劃相關(guān)人員進行調(diào)查等，對政策進行審計并出具審計報告。

在政策執(zhí)行前期(2000年之前)的審計中，審計署的關(guān)注集中于基礎(chǔ)層面，如對401(k)計劃發(fā)起方即為雇員提供401(k)計劃的公司、計劃的參與率、投資選擇的分配等有關(guān)問題進行審計。在2007年及2008年關(guān)于401(k)計劃的審計報告中，審計署的審計重點關(guān)注計劃的費用，包括費用的類型、費用信息的公開與監(jiān)督等。2009年和2010年出具的審計報告關(guān)注401(k)賬戶金額減少的情況。在此之后的審計更加深入整個計劃的各個方面，如解決利益矛盾、借鑒其他國家的經(jīng)驗以及參與者退休收入的花費等。

從GAO所出具的審計報告來看，審計署對于401(k)計劃的審計重點集中于以下兩個方面：

(1) 對于計劃費用相關(guān)問題的審計。由于計劃費用的征收會隨著時間年限的增長逐漸減少計劃賬戶內(nèi)的儲蓄資金，有損參與者的利益，且401(k)計劃的部分相關(guān)人員對于這部分的費用缺乏了解，GAO因此開展了關(guān)于計劃費用相關(guān)問題的審計。為了解計劃費用類型、費用支付人及支付數(shù)額、費用信息的公開和勞工部對于費用信息的監(jiān)督等，審計署重新審查了業(yè)內(nèi)對費用情況的調(diào)查結(jié)果，并采訪了勞工部的官員及行業(yè)專家。為了獲取費用信息，審計署在2011年5月至2011年9月期間，通過郵件和電子發(fā)布的形式向計劃相關(guān)人員發(fā)布了調(diào)查問卷。通過調(diào)查得知，計劃費用的主要組成是投資費用(由管理投資產(chǎn)品的公司收取)和計劃記錄費用。這些費用涵蓋了維持參與者賬戶的各種管理活動的開支，投資費用大多由參與者承擔(dān)；雖然計劃記錄費用通常應(yīng)由計劃發(fā)起人承擔(dān)，但現(xiàn)在由參與者來支付這部分費用的情況日趨增加，加重了計劃參與者的經(jīng)濟負擔(dān)。

(2) 賬戶管理問題的審計。對賬戶管理問題的審計包括對賬戶資金的保護和對托管賬戶及閑置賬戶的處理等。

針對賬戶資金保護的問題，GAO調(diào)查了不同形式的401(k)賬戶流失的發(fā)生率，不同政策對賬戶流失產(chǎn)生的影響以及維持401(k)計劃賬戶存儲存在的困難。為了解決這些問題，GAO采訪了聯(lián)邦政府機構(gòu)的官員、年金專家和負責(zé)管理401(k)計劃參與者和資產(chǎn)的計劃管理人員，以獲取一些專業(yè)的意見和指導(dǎo)。GAO強調(diào)應(yīng)使參與者充分了解過早提取賬戶資金的壞處，建議勞工部加強關(guān)于保護退休金賬戶重要性的教育，使民眾從思想上認識到保護賬戶的重要性，同時，GAO呼吁通過法律來保障參與者因特殊情況提前支取賬戶資金后盡快補存資金到賬戶中的權(quán)益。

GAO對于托管賬戶和閑置賬戶的審計是出于為計劃參與者規(guī)避風(fēng)險、保護賬戶的目的。在有關(guān)托管賬戶的審計中，為了進一步了解計劃發(fā)起人怎樣構(gòu)建托管賬戶、參與托管賬戶的利害及發(fā)起人在選擇和監(jiān)督供應(yīng)商時面臨的挑戰(zhàn)，GAO查看了相關(guān)的聯(lián)邦法律法規(guī)，咨詢了政府官員、業(yè)內(nèi)代表及其他服務(wù)供應(yīng)商與計劃發(fā)起人。GAO還對具有不同特點的8個托管賬戶進行了案例分析，審查了所需的政府文件。GAO要求對計劃發(fā)起人和參與者披露業(yè)績和基準(zhǔn)信息，為發(fā)起人更好地選擇和監(jiān)督托管賬戶供應(yīng)者提供指導(dǎo)幫助。在關(guān)于閑置賬戶的審計中，為了解閑置賬戶的存款在被強制轉(zhuǎn)出期間的狀況及參與者在追蹤賬戶存款信息時面臨的困難，GAO審查了10位雇員養(yǎng)老金賬戶存款被強制性轉(zhuǎn)入個人退休賬戶的費用和收益率數(shù)據(jù)，并且對美國、澳大利亞、比利時、丹麥、荷蘭、瑞士和英國的相關(guān)部門的有關(guān)人員進行了訪談。閑置賬戶的小額存款主要被用于美國勞工部法規(guī)許可下的保守投資。但由于賬戶的費用超過了收益，賬戶余額往往隨著時間下降。然而由于沒有替代的解決方案，目前法律允許數(shù)十億美元的積蓄長期進行這種不良投資。在追蹤賬戶存款信息方面，GAO發(fā)現(xiàn)由于整合、溝通及獲取信息方面存在困難，一些計劃參與者在更換工作后很難追蹤他們的賬戶儲蓄情況。GAO所調(diào)查的6個國家是這樣解決類似問題的：通過強制轉(zhuǎn)移來保護賬戶存款，并提供多種養(yǎng)老金登記追蹤工具，如養(yǎng)老金注冊登記制度等。GAO也建議勞工部成立特別工作組，探討建立全國養(yǎng)老金登記制度的可能性。

2.3 審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題

2.3.1費用的信息公開不到位 計劃參與者將本人的賬戶委托給他人或信托機構(gòu)代為管理或用于投資，大部分參與者并不了解他們所要支付的費用，也無法進行合理的投資選擇。在GAO關(guān)于參與者對信息了解情況的一項調(diào)查中，只有17%的參與者了解其為401(k)賬戶支付的費用，18%的參與者表示其不了解需要支付費用，65%的參與者甚至認為不需要為賬戶支付費用。

導(dǎo)致參與者對費用信息知之甚少的最重要的原因就是費用信息的公開不到位。GAO發(fā)現(xiàn)，關(guān)于401(k)計劃費用的信息公開是十分有限的。一方面，ERISA(美國1974年《雇員退休收入保障法案》)要求計劃發(fā)起人為計劃參與者提供總結(jié)計劃描述、會計財務(wù)報表和總結(jié)年報，但這些文件并沒有明確要求去公開計劃參與者承擔(dān)的費用信息，因此參與者獲得的費用信息都是零散的，而不是規(guī)范的文件。另一方面，計劃發(fā)起人沒有為計劃參與者提供關(guān)于投資選擇的費用信息的簡易對比。前文已經(jīng)提到計劃費用的主要組成之一是投資費用，參與者無法在有限的費用信息的基礎(chǔ)上來對投資項目進行比較選擇。

2.3.2部分條款會導(dǎo)致賬戶資金流失 在聯(lián)邦政府的某些規(guī)章制度下，401(k)計劃的參與者能夠在一些特定情況下動用自己的退休金賬戶，造成退休金賬戶的流失。造成這種流失的主要方式有以下幾種：離職時取走賬戶中的資金而不是將其轉(zhuǎn)存入其他賬戶；困難期提取資金；貸款。此外，一些其他情況也會影響退休金賬戶的金額。一方面，一些低收入和年長的工人并不能保證能夠一直往退休金賬戶里存入資金，對這部分參與者來說保持退休金的金額平穩(wěn)存在很大難度；另一方面，所有賬戶都會產(chǎn)生部分費用，包括投資費用或其他隱性費用，這些都會使賬戶受損，但賬戶持有人即計劃參與者對此缺乏了解。

2.3.3參與者退休后的401(k)計劃資金花費缺少規(guī)劃 參與者通過401(k)計劃為自己積累退休后的生活來源，因而退休后如何合理地花費這一部分的資金成了計劃參與者所必須面臨的問題。如果不能正確、合理地來花費退休收入，退休人員很可能會面臨過早用完退休金的局面，那么后期的生活水平難以得到保障。GAO認為參與401(k)計劃的雇員在做出這一復(fù)雜決定，即怎樣在退休后的漫長時間里合理花費退休金時需要獲得一些幫助。

2.4 GAO提出的建議及勞工部的反饋

為了解決401(k)計劃費用信息公開不到位的問題，GAO提出了以下建議：(1)建議國會修正雇員退休收入保障法案(ERISA)，要求計劃發(fā)起人對計劃參與者公開每一項401(k)計劃投資的費用信息，要求服務(wù)提供者向發(fā)起人和參與者公開其從其他服務(wù)提供者處得到的補償。(2)建議勞工部要求發(fā)起人提供總結(jié)報告，公開所有用計劃資產(chǎn)支付或由參與者支付的費用。對于以上建議，勞工部表示都接受。

為了規(guī)范對賬戶的管理與保護，GAO提出了以下建議：

(1) 勞工部應(yīng)確保在與雇主分離時，參與者能收到關(guān)于為他們的計劃儲蓄分配選項的完整、及時的信息，包括增強信息的披露。

(2) 針對托管賬戶的管理，GAO建議勞工部仔細考慮供應(yīng)商的受托人角色，要求對計劃發(fā)起人和參與者披露業(yè)績和基準(zhǔn)信息，為發(fā)起人更好地選擇和監(jiān)督托管賬戶供應(yīng)者提供指導(dǎo)幫助。勞工部同意GAO的建議，并會考慮修改法規(guī)和指導(dǎo)來解決問題。

(3) 針對閑置賬戶的管理，GAO提出了兩點建議：一是修改現(xiàn)行法律，當(dāng)401(k)計劃中賬戶存款被強制性轉(zhuǎn)出的時候，允許有更多可供選擇的投資方式；二是取消“在判斷401(k)養(yǎng)老金賬戶存款是否足夠少而被轉(zhuǎn)入個人退休賬戶時，不考慮之前的結(jié)存額情況”的法律條款。GAO建議勞工部成立特別工作組，探討建立全國養(yǎng)老金登記制度的可能性。勞工部和SSA社會保障總署不同意其中的一條建議，GAO則保留意見。

為了幫助退休人員采用合理的方式管理退休金的花費問題，GAO在考慮到其他采用DC(固定繳款系統(tǒng))的國家同樣出現(xiàn)過此類問題，決定借鑒其他國家的經(jīng)驗。GAO提出了如下建議：(1)勞工部和財政部考慮借鑒其他國家在幫助401(k)計劃發(fā)起人為參與者擴展多樣化支出選擇時采取的方法；(2)建議勞工部借鑒其他國家?guī)椭媱潊⑴c者做出合理決策時采取的策略，例如在參與者退休時或退休前為其提供及時的有關(guān)支出選擇的信息和有關(guān)未來退休收入的項目。勞工部對GAO的建議均予以采納。

3 美國聯(lián)邦政府審計署對401(k)計劃政策審計之于中國政策審計的借鑒

3.1 加強審計過程的連續(xù)性，促進政策更好地貫徹落實

持續(xù)的審計有利于對政策的執(zhí)行過程和效果進行更加全面的觀察，動態(tài)地發(fā)現(xiàn)問題并提出建議，同時也能監(jiān)督問題的解決情況，從而促進政策的貫徹落實。401(k)退休計劃開始于1980，并一直延續(xù)實施至今，政策周期較長。GAO于1984年發(fā)布了第一份關(guān)于401(k)計劃的審計報告，在此后至今的30余年間，GAO圍繞401(k)計劃的方方面面持續(xù)進行追蹤審計。在2007年有關(guān)401(k)退休計劃費用問題的審計中，GAO建議國會和勞工部要確保計劃參與者和發(fā)起人都能得到必要的費用信息以做出有根據(jù)的決定。在后續(xù)的審計中，審計署繼續(xù)就信息公開的問題進行審計，并給出審計建議，督促勞工部及相關(guān)部門執(zhí)行。我國在政策審計的過程中，跟蹤審計工作并不到位，缺乏對審計結(jié)果的反饋以及再審計。在我國以后的政策審計過程中，要注重審計過程的連續(xù)性，對審計結(jié)果的反饋情況進行追蹤審計，督促相關(guān)部門及時整改，促進政策更好地貫徹落實。

3.2 完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，使政策審計有法可依

審計部門進行政策審計要依托完善的法律法規(guī)體系，這是開展政策審計活動的基礎(chǔ)，關(guān)系著審計評估結(jié)果的權(quán)威性、規(guī)范性和有效性。在我國當(dāng)前的政策審計中，一是要以法律的形式來明確政策審計及其審計結(jié)果的使用是政策運行過程中一個必不可少的環(huán)節(jié)；二是要在審計機關(guān)和立法及政策制定機關(guān)之間建立起協(xié)調(diào)溝通機制。一方面能使審計機關(guān)及時掌握當(dāng)前的立法和政策制定的背景情況，從而能對政策進行合理的、有針對性的分析；另一方面審計機關(guān)也能及時向立法機關(guān)和政策制定機關(guān)反饋在審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時對政策作出調(diào)整。

3.3 重視與其他機構(gòu)的合作，鼓勵公眾參與

政策審計不是審計署這單一部門的任務(wù)，它需要多個組織機構(gòu)或主體的共同參與，從而構(gòu)建多元的評估主體。在美國聯(lián)邦政府審計署對401(k)退休計劃的審計過程中，審計署與聯(lián)邦政府的官員、勞工部及財政部官員、行業(yè)內(nèi)的專家、服務(wù)供應(yīng)商、退休計劃的參與者都進行了合作，共同參與了政策審計的過程。與不同主體的合作，可以有不同角度的發(fā)現(xiàn)，且不同機構(gòu)各有所長，能做到優(yōu)勢互補。同時，公眾的參與也會對政策審計起到推動作用。公眾參與到政策審計中來，一方面他們對政策的利弊有著最直觀真實的感受，能幫助審計機構(gòu)了解到政策在執(zhí)行中存在的問題，提出改進意見；另一方面有利于加強他們對政策本身的理解，增進公眾對政策的認知和支持，推動政策的落實。多元化的評估主體，還能約束部門之間的權(quán)力，起到監(jiān)督的作用，保障審計結(jié)果的公正性。

公共政策審計是國家治理的重要組成部分，是政府管理的有效工具。政策審計的發(fā)展在一定程度上可以推動中國的民主化進程，加強信息公開，為公民參與決策監(jiān)督提供了平臺。我國的政策審計起步較晚，尚處于探索階段，既需要向傳統(tǒng)的審計理論學(xué)習(xí)，也需要借鑒國外的經(jīng)驗，探索出符合我國國情的政策審計之路。

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AnalysisofU.S.GAO’sPolicyAuditsto401(k)Plan

HUAXin1，YEZhanbei2
(1. School of Policies and Public Administration，Suchow University, Suzhou 215000, China;2. The Institute of National Governance and National Audit, Nanjing Audit University, Nanjing 211815, China)

U.S. GAO’s policy audits to 401(k) plan has been conducted more than thirty years, GAO makes evaluations to this plan through collecting and analyzing data and interviewing relevant people, finding that the main problems existed in policy implementation include lack of fees information disclosure, part of the policy terms lead to serious leakage of account and plan participants lack of planning about the spend-down of retirement income. GAO offers corresponding corrective recommendations and issues audit reports in succession. China should use the experience of GAO’s policy auditing for reference, strengthen the continuity of the audit process, complete the relevant laws and regulations, and develop multiple evaluation institutions, so as to promote the development of China's policy audit.

U.S. Government Accountability Office (U.S. GAO); Policy Audit; 401(k) Plan

2017-09-18

華 欣(1993— )，女，安徽桐城人，碩士研究生在讀，研究方向：地方政府與社會治理；

葉戰(zhàn)備(1970— )，男，安徽桐城人，教授，博士，研究方向:網(wǎng)絡(luò)空間治理。

10.13750/j.cnki.issn.1671-7880.2017.05.016

G 239.21

A

1671-7880(2017)05-0064-05

責(zé)任編輯俞林