少數民族地區法律援助的現狀、問題及對策
——以黃南州澤庫縣為例

楊田甜

(青海民族大學 法學院，青海 西寧 810007)

?

少數民族地區法律援助的現狀、問題及對策
——以黃南州澤庫縣為例

楊田甜

(青海民族大學 法學院，青海 西寧 810007)

以黃南州澤庫縣為例，通過實地走訪，對澤庫縣法律援助現狀有一定了解的基礎上，分析目前該縣法律援助的現狀及存在的困難和問題，提出有針對性的建議：構建以國家法為主導民間習慣法參與的法律援助立法體系、政府加大財政投入，降低司法成本、培養專業化人才，完善官方及民間組織機構等，以期解決民族地區法律援助問題。

民族地區；法律援助制度；宗教信仰；法律制度

一、調研對象基本情況概要

澤庫縣，位于青海省的東南部，黃南藏族自治州中南部，東與甘肅省夏河縣毗鄰，南連本州河南蒙古族自治縣，西靠本省同德縣，東北與同仁接壤。地廣人稀，總面積6494平方千米。據統計，全縣總人口5.39萬人，其中非農產業人口占5.8%。全縣共有藏、回、土、蒙古、撒拉、滿、東鄉、保安和黎族等9個少數民族，少數民族人口為74372人，其中：藏族人口為73896人，占總人口的98.39%；產業以畜牧業為主，截止2014年底，全縣地區生產總值中畜牧業總產值72830萬元，占比高達56.46%，經濟結構比較單一。

二、該縣法律援助現狀

(一)牧民對法律援助的知曉情況

通過走訪牧民家里，了解到的情況是大部分牧民對于法律援助的知曉途徑，一方面來自于法制機構宣傳，例如送下鄉活動、張貼宣傳畫及發放宣傳手冊等方式，鑒于民族地區牧民接受的文化教育水平較低，對于宣傳冊一般采取圖畫等形式，這樣既簡單易懂，也能增加閱讀的興趣和接受的愉悅性；另一方面也通過報紙報刊及鄉、村等政府信息公開欄加大宣傳力度。隨著通信的發達，更多的相關信息也可以通過網絡來了解；再者是通過一些法律援助的案件，當事人能夠從案件辦理中真正感受到法律援助產生的經濟效益實惠及主張的權利能夠得到滿足和支持。總體而言，該地區百分之八十的牧民對法律援助存有較高程度的理性認識。但澤庫縣地處西部偏遠地區，交通閉塞、經濟落后，仍有一些基礎設施建設跟不上，而且法律援助的宣傳工作也有待進一步地深入、持續開展。

(二)牧區法律援助的需求情況

通過走訪該縣法律援助中心的工作人員了解到，當地需要法律援助的主要人群是孤寡老人(家里子女或主要勞動力外出打工或者出去放牧，無人看守)、婦女、殘疾人、農民工、未成年人等弱勢群體。

該區遇到的法律糾紛類型，一般是農民工工資糾紛、婚約財產糾紛、草場租賃、牲畜承包、土地權屬糾紛、債權債務糾紛、民間借貸等。從澤庫縣司法局法律援助中心2014年2月-11月法律援助案件登記表的統計數據來看，民事糾紛案件有73起，刑事案件糾紛8起，婚約財產糾紛有22起，農民工工資糾紛28起。由于民族地區經濟發展水平相對落后，走訪過程中和牧民們的交流發現普遍都受到文化水平的約束，全民信教地區宗教色彩濃厚，法治觀念淡薄，對法律法規的正面認識和理解不夠，法律援助受到物力、人力和財力等條件的限制，以及法律服務和相應的運作成本不斷的增加，使法律援助的資源已經無法適應正在變化和急劇轉型中的社會對于法律援助的急切需求。

(三)牧區法律援助機構開展工作的情況

澤庫縣于2004年3月經澤庫縣人民政府同意，縣機構編制委員會批準成立法律援助機構并且在各級鄉鎮司法所、各級工會以及各級殘聯、婦聯等設立了法律援助工作站。目前縣援助中心有2名專職工作人員，專職律師1名，擬任“1+1”法律援助律師1名，中心依托各鄉鎮司法所監理法律援助工作站7個，在縣工會、殘聯、婦聯、民政，看守所設立法律援助工作站各1個。從與該中心的工作人員的訪談了解到，雖然工作人員較少、工作任務較為繁重，但是能夠克服一定困難，認真對待積極履行法律援助工作，從案件完成的效果來看民眾反映良好。在處理案件的過程中做到了堅決維護人民群眾的合法權益，基本實現了“應援盡援”的目標，為構建和諧、穩定的澤庫提供了法治保障，為當地群眾提供了高效的法律援助服務。

根據走訪的數據統計，自2010年以來，共辦理各類法律援助案件351件，其中民事案件345件，刑事案件5件，行政案件1件，處理突發性緊急涉法事件2件，2016年1月至5月共援助了50個案件、其中民事案件31件、非訴案件16件、刑事案件3件，已結案25件(其中，民事9件、刑事2件、非訴16件)，代寫各類法律文書48件；登報有關援助信息2刊、為71人提供法律援助服務。

該縣法律援助中心的負責人談到，他們在工作中不斷創新，積極實踐以適應該縣的實際情況，其中工作方式和方法的選擇主要從以下幾個方面進行：

首先，扎實推動法律援助中心各項工作的深入開展。特別注意將法律援助宣傳納入全縣普法宣傳和“法律七進”工作中，深入村鎮，社區、學校以及寺院等場所大力宣傳《法律援助條例》等法律法規知識，有效地提高了社會知曉率；參與巡回法庭2次，并組織了各類普法宣傳、法制宣講以及法律服務活動5次，參加人數近1310人，覆蓋約2萬人。這樣有助于營造全社會學法、知法、用法、尊法的良好氛圍，在一定程度上加快推進了法治社會的構建。其次，對服務領域的大力拓展，從數據來看，農民工維權事件增多，針對建設工地農民工維權方面出現的新問題，該部門積極采取相關措施，設立相關法律援助快速通道，從解決的效果來看基本良好，依法有效地將矛盾化解在基層。筆者認為，通過調解的方式進行化解矛盾糾紛，以更短的時間更大程度的維護當地弱勢群體的合法權益，從而促進了當地的和諧、穩定，有助于法律援助工作社會效果與法律效果相統一目標的實現。再者，完善突發事件應急管理機制和構建法律援助調解的前置性機制。制定了法律援助工作站和法律援助聯絡點的職責，從而利用好整合好基層法律工作者隊伍，為確保法律援助工作順利開展提供保障。從后期的實踐效果來看，還是有一定的成效。

三、該縣法律援助工作中面臨的困難和問題

(一)法律援助銜接協作機制不夠完善

《法律援助條例》第3條第一款及第7、8條對于律師、社會團體和事業單位等參與法律援助服務，只做了一般性的規定而缺乏具體實施細則，僅僅規定只是原則性的東西，并無有違反此規定的一些實際懲罰性措施要求，那么當然隨之帶來的問題就是一些行政部門的不作為。通過走訪一些鄉鎮的司法所及地方政府部門和村委會等得知，雖然在基層建立了一些法律援助工作點等，但因為工作人員和相關經費的緊缺實際上并未真正運作起來，而且相應的職能也沒有充分的發揮作用，一些制度比如法律援助案件指派制度、接聽接待制度、限時辦結案件制度等雖然制定出來，但并未真正運作，相對應的對于審查、指派、辦案、監督等環節的監控機制也未完整的構建出來。

(二)法律援助經費短缺

按照通行的人口比例計算經費的需求情況，該縣的法律援助供需矛盾較為突出。法律援助經費的來源為中央和地方政府的財政撥款、法律援助專項經費、地方的專門撥款以及各種社會捐助等。法律援助機構的日常行政性工作的行政成本耗需較多，辦案時甚至還要工作人員“倒貼錢”，這樣不僅無法調動法律工作者辦理案件的積極性，也更加難以吸納其他法律工作者參與到法律援助的工作中來，并且其它工作例如法律援助工作的培訓課程的開展，法律援助的宣傳費等日常性開支，也難以得到充分的保障。澤庫縣地處西部偏遠地區，社會經濟發展水平相對落后，基礎設施建設跟不上，更別說基本的辦公條件。甚至，許多法律援助的工作人員都未配備相應的工作場所。事實上，法律援助工作的順利展開，依賴的主要就是基層的法律援助機構，尤其是縣級單位，但這些地區本身的財政緊張反而導致了這些鄉、鎮、村地區的法律援助機構難以設立。

(三)法律援助服務人員數量不足和法律素質偏低

澤庫縣作為一個民族聚集地，有近98%的人口是藏族同胞，因此筆者對當地基本情況進行了實地的調查，發現該區的各鄉、鎮、村的法律援助工作者以及律師十分缺乏，有些法律援助機構人員是由當地司法局從內部調劑解決的。往往因專業人員的缺乏導致這種建制形同虛設。走訪過程中和牧民們的交流發現普遍都受到文化水平的約束，有時候漢語講解或者宣傳起不到很好的作用，例如在化解雙方糾紛矛盾時必須依靠懂藏語的人來進行，但是往往懂藏語的調解人不一定具備專業的法律知識。在這些少數民族地區的漢族律師很難與當地人進行溝通，精通漢語和藏語的工作人員那更是少之又少。當然該區的法律服務工作者其本身掌握的法律知識、法律技能也十分有限，其知識結構、業務能力與實際的工作崗位要求不相匹配，這樣直接導致既不利于民事糾紛的解決，也實際容易向當地群眾傳達錯誤的信號。由于經費的緊張，大多數基層的法律工作者很少有機會得到專門性的法律知識培訓。此外，當地的信息閉塞，也使得他們很難與外界進行交流學習。

四、完善西部民族地區法律援助工作的路經

(一)構建以國家法為主導民間習慣法參與的法律援助立法體系

在許多民族地區，當地的民間糾紛的解決與婚姻家庭問題的處理等事務，廣為當地人遵守的民間習慣法發揮了很大的作用。實際上當下的民間習慣法更多地深入到了民間，大多數的糾紛并未進入基層司法過程，早已通過鄉間傳統的方式得以解決。但是，也由于習慣法和國家法在某些方面存在著沖突和矛盾，必須具體問題具體對待，可以根據當時當地的需要，并且針對性地滿足法律需求。在日后，可以建立起一套以基本法為基礎，輔以相關配套規定以及其它單行條例及綜合運用民間習慣調解的完整法律援助法律體系。這樣在法治社會便可做到有法可依，有法必依，這樣才能進一步明確該法對于整個國家和社會未來發展的重大意義。

(二)爭取政府加大財政投入，降低司法成本

相對來說，政府應該加快提高財政撥款的額度。我們知道，經費的足額投入是法律援助規范化建設的重要保障。所謂的經費投入簡單來說就是加大財政投入，給予必要的財力支持。在撥款方面，可以參考國外的法律援助制度的施行，具體的結合區域內實際社情，每年列入財政預算，按時按量的撥付款項，為法律援助工作的開展提供必要的財力支持和保障。同時必要時，也可以考慮借助社會力量來解決法律援助資金的問題。在資金的使用中，應在投入上選擇重點和定向投入。可以考慮建立和完善援助弱勢群體的公共財政體制。此外，可以根據當地具體情況增加對于那些深入牧區亦或是鄉村偏遠等地區的工作人員的薪酬與補貼，這樣還能夠在一定程度地吸引更多法制工作者到貧窮偏遠地區開展工作，服務基層，使法律援助的觸角能真正深入到更廣泛的區域。在經費使用上加強監管，隨時通過政府信息網、報刊報紙等公開使用資金情況。另一方面在節流上，可在多元文化背景下綜合運用各種方式方法來解決社會矛盾，降低司法成本。我們可以考慮運用更低廉的社會成本、更簡化的手續、更加易于被普通百姓認可的一種新型的大大節約司法成本的“訴調對接方式”。

(三)培養專業化人才，完善官方、民間組織機構

在法律人才專業化培養方面，通過教育機構，在有條件的院校應該大力開設雙語教學課程，特別是應當將法律方面的相關知識融進語言課程里學習培養雙語法律人才。這樣有利于克服工作人員與當事人及其他參加者之間的語言交流障礙，確保維護少數民族當事人的合法權益。縱觀全球，對于法律援助的模式選擇有多種因素。我國現在東西部差距較為明顯，不僅體現在經濟水平上，而且在律師業發展上也極為明顯。解決西部地區尤其是民族地區律師資源嚴重匱乏的問題，是一項十分復雜艱難的工作，這需要國家與地方財政以及配套的政策雙向的扶持。可以在立法上、政策制定中建立和完善官方和各種民間的法律援助機構，考慮其特有的民族性和特殊性，協調區域發展的不均衡狀態。

[1]沈紅衛.中國法律援助制度研究[M].湖南人民出版社，2006：194-195.

[2]周旺生主編.立法研究第3卷[M].法律出版社，2002：297.

[3]宮曉冰，鄭自文主編.中國法律援助制度研究[M].中國方正出版社，2004：122，141.

[4]周迅.我國法律援助制度取得進展[N].光明日報，2000-6-15.

[5]王曉峰.關于我省法律援助工作的幾點設想[A].中國司法發展研究報告(1996)[Z].北京：法律出版社，1997.

責任編輯：周小梅

2017-05-08

楊田甜(1988-)，女，湖北宜昌人，法學碩士，青海民族大學法學院助教，研究方向為法理學。

D633

A

1009-1890(2017)02-0041-03