關于生態公益林補償機制建設的幾點建議

鄭新英

○三明市林業局

近年來，我國日益重視生態效益補償機制的建設，將森林生態效益補償基金正式納入國家財政預算，并頒布實施森林生態效益補償基金制度，有效地控制了環境污染和生態破壞活動。黨的十八大明確提出大力推進生態文明建設，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。要達到這一目標，就必須不斷創新完善森林生態效益補償機制，實現生態良性發展，提高全社會廣大群眾自覺保護生態環境的意識，共同推進美麗家園建設。

三明市生態公益林建設工作從2001年開始實施，通過多年的努力，現已初步建成相對穩定的森林生態系統，使全市70%以上的典型森林生態系統和80%以上的野生動植物種得到有效保護，為改善我市的生態環境起到重要作用。但在實施中也存在諸多問題，本文針對“十一五”期間三明市森林生態建設中出現的問題提出一些建議。

一、基本情況

三明市位于福建省中部，自然概貌為“八山一水一分田”，總面積2.29萬km2，占福建省陸地面積的18.9%，總人口270萬。全市林業用地面積2854萬畝，占土地總面積的82.5%。森林面積2646萬畝，森林覆蓋率76.8%；活立木蓄積量1.65億m3，毛竹林儲量4.18億株；森林資源總量約占全省的1/3，主要林產品產量約占全省的1/4。林業在全市經濟社會發展中的地位和作用突出。

2012年福建省對全省重點生態區位進行重新區劃確定。經統計，三明市新劃定的生態區位面積為925.58萬畝，生態林面積730.14萬畝，占全市林業用地面積的25.7%，其中：國家級生態林面積623.40萬畝，占生態公益林總面積的85.4%；省級生態林面積106.74萬畝，占生態公益林總面積的14.6%。區位內商品林面積195.44萬畝。已初步建立相對穩定的森林生態系統。

二、存在的問題

1.生態區生產受影響

由于生態公益林區劃界定受區位的影響，生態公益林主要分布在自然保護區、閩江干流源頭及兩岸一重山，鐵路、公路兩側一重山、城市周圍一重山以及生態脆弱的森林地段，其大部分分布在人類活動集中、開發較早的沿河兩岸，相當部分為人工林。有的村50%～80%的林地劃入生態林，也有的村民自留山被劃入生態林，這在一定程度上影響了當地群眾的生活和生產經營活動。

2.生態區經濟發展受影響

國家和福建省對重要生態區位林采伐更新有嚴格限定，對一級保護森林的嚴禁采伐，對二級保護森林的擇伐和郁閉度進行限制，對三級保護的森林視情況進行小塊狀皆伐，特別是從2011年起福建省要求進行采伐方式轉變，嚴控低產林改造，暫停對天然闊葉林采伐，暫停對天然針葉林皆伐，并對坡度大于25度的一般人工用材林提倡實行擇伐。這些都在一定程度上影響了木材生產，成為導致第一、二產業產值增幅不快的主要影響因素之一，直接影響了產業的品質提升。

3.補償標準依舊偏低

福建省2013年生態公益林的補償標準為每畝每年17元，2015年提高到每畝每年19元，補償標準雖然有所提高，但與經營商品林的經濟效益相比明顯偏低。從三明市經營杉木的情況分析，每畝每年的平均效益可達150元，經營毛竹每畝每年的平均效益接近200元。現行的生態公益林每畝的補償標準不如地租標準的一半，只相當于砍一根毛竹的價值，由此可以看出林權所有者的權益沒有得到應有的維護。從經濟效益考慮，我們按經營商品林獲取的利潤測算，生態公益林補償標準每畝每年達100元以上，才基本達到經營商品林所獲的經濟效益。

4.重點生態區位內的商品林、商品天然林和“三線林”管護難

重點生態區位內的商品林、商品天然林和“三線林”的保護已引起各級政府的高度重視，現行的政策已將其視為生態公益林予以保護，但還未按生態公益林實施補償。2012年根據福建省統一部署，對生態區位進行重新劃定，三明市分布在生態區位內的商品林面積達195.44萬畝，生態區位外的商品天然林面積達600萬畝，近年新開設的高速公路、高速鐵路兩旁一重山以內的林地(“三線林”)等在采伐管理上都被列入禁伐或控制采伐范圍，但又沒有給予相應的補償，這導致林權所有者意見很大。

5.建立地方補償機制受阻

目前在國家對森林生態效益補償標準偏低的情況下，探索誰受益誰補償的方法是籌集生態效益補償資金的一個很好渠道。2007年沙縣通過大膽探索，在全省率先建立縣級森林生態效益補償制度,按照政府投入為主與受益者合理承擔的原則，向飲用水、發電、木材生產等受益單位籌集森林生態補償資金，在省和國家補償的基礎上補償標準每畝每年平均提高了2元以上。但永安市政府在出臺補償政策后，向受益單位收取生態補償資金時，卻出現繳費部門要求提供省物價委員會的收費批文的問題。由于無法提供生態補償費收費批文，政策雖然出臺了，但至今沒有實施。

6.管護機制難以適應形勢發展要求

現行的生態公益林管護經費主要來源于省級生態補償資金，占生態補償標準的25%以內，每畝每年的管護費在4元左右。由于管護經費偏低，我市在管護上主要采取聯戶管護的模式，管護責任難以落實到位，螞蟻搬家式的盜伐林木現象時有發生。

三、意見與建議

針對三明市“十一五”期間生態林建設中存在的問題，本文對生態公益林補償機制建設提出以下幾點建議。

1.加快提高補償標準

建議中央財政加大對地方的環境保護投入力度，完善生態效益補償機制，加快提高現有生態林的補償標準，且盡快將重點生態區位內商品林納入生態效益補償之列。建議到“十二五末”每畝每年補償標準提高到25元，到“十三五末”每畝每年補償標準提高到50元，做到逐步提高生態補償標準，以維護生態公益林林權所有者的權益和減輕生態公益林管護工作的壓力。從2016年起，中央已對天然商品林實施補助，每畝每年補助15元。

2.實施生態公益林贖買政策

優先選擇重點生態區位內林權屬于集體或個私的商品林，將這些商品林由財政出資贖買后轉為生態公益林，由當地林業主管部門組織當地林農進行管護。同時，積極探尋當地群眾的生活新出路。2013年永安市已在全省率先探索生態公益林重點生態區位商品林贖買機制，兩年來累計籌集資金7000多萬元，贖買重點生態區位商品林2.7萬畝；沙縣2015年已完成3000多畝的重點區位林的贖買。2015年福建省政府將“開展重點生態區位商品林贖買等改革、完善生態補償機制”列入推進林業改革發展、加快生態文明先行示范區建設九條措施，下撥我市永安、沙縣等試點縣(市)重點生態區位商品林贖買專項補助資金2287萬元。2016年，又增加尤溪縣做為重點生態區位商品林贖買試點。

3.支持生態村建設

生態區位內生態公益林面積占林業用地面積70%以上的，建議列為生態村。國家和省要從資金、政策上給予傾斜扶持，解決林農的生活出路問題。

4.創新森林資源管護機制

生態林護林員聘任管理模式改“村推、村聘、村管”為“村(村委會)推、鄉(鄉鎮政府)聘、站(林業站)管”的模式。建立森林資源保護聯防聯動護林隊，將防火、防盜、防病蟲害等工作有機結合，及時準確地向森林公安、林業執法大隊、林業站等林業執法部門提供信息，為及時有效地開展執法行動提供保障。有條件的地方可建立森林資源巡護大隊，實行專業護林，將生態公益林的管護延伸到商品林的管護，確保森林資源的安全。

5.政府加大建立補償基金的力度

通過地方法規、地方規章制度或規范化文件的形式進一步鼓勵地方政府出臺補償基金政策。一是積極探索基于市場機制的生態補償手段，如水資源交易模式；二是實現融資渠道多元化，可以開征生態建設稅、發行國家與地方專項公債、建立“生態稅”制度以及探索森林生態效益補償市場化的途徑。另外，還可以借鑒國際上許多國家實施的碳排放權交易機制，以及接受社會各界人士捐助成立生態公益林的慈善機構，設立慈善基金等方式。

6.建立合理利用經營機制

在堅持生態優先的前提下，大力發展生態公益林非木質利用經濟，重點在森林旅游和林下種植上下工夫，做到既嚴格保護，又充分利用，增加林農的收入，提高經營者的直接經濟效益，努力建立生態林可持續發展格局。我市已開展公益林非木質利用試點，引導林農進行林下套種藥用植物、林下種植食用菌、開展森林旅游，已初步形成從三明中心城市向北沿沙縣—將樂—泰寧—建寧等縣旅游的精品線路。全市共有森林人家84家，森林旅游類經營面積15.8萬畝。永安市2012年實現森林旅游產值達 1076萬元。通過非木質利用試點，我市進一步探索生態公益林保護和發展相協調的經營模式，以增加林農收入，提高自我補償能力；同時，加大對人工生態林的改造力度，在保證生態安全的前提下，適度放寬人工生態林采伐的面積、強度等，并采用漸伐、帶狀采伐或小面積皆伐的方式，逐步形成復層混交林，改善人工生態林的林分結構、樹種組成、林地條件，充分發揮公益林生態效益、社會效益和經濟效益。