淺談新形勢下土地儲備融資風險管控

文張馨元

淺談新形勢下土地儲備融資風險管控

文張馨元

土地儲備歷經20年發展過程，為城市各業建設發揮了重大的保障作用，其運行機制日趨完善的同時，卻也面臨著深刻的變革。在供給側結構性改革逐步深入的新形勢下，土地儲備融資管理制度改革極大地顯現出來了降低政府債務、防范系統風險的積極作用，使利用土地儲備盤活城市存量建設用地、提高節約集約用地水平和儲備資金利用效率增添了切實的政策保障。同時，金融、財稅政策的引入，增強了土地儲備的市場化水平，改善了確保平穩健康運行的法律政策環境，推動了土地資源管理轉向土地資產管理的積極進程。這些情況，引起了政府乃至社會各界的密切關注。當前，全社會法制化建設步入快車道，地方政府履行社會事務管理職能的內外部環境發生重大變化，在新形勢下經營城市過程中，更多地以市場化手段操作土地儲備，讓市場自行摒棄不合理供給、發現有效需求、創造穩定效益，是更好地發揮政府作用、防范系統風險、實現區域各類規劃管理目標的必然選擇。針對土地儲備融資管理中存在的問題，研究落實國家頂層制度設計，探索管理工作完善的方向和策略十分必要。

我國土地儲備融資管理概況

土地儲備融資是指城市土地儲備制度運作過程中土地儲備機構的資金融通行為。資金融通能否安全順暢不僅關系到土地儲備自身的健康運轉,也關系到金融市場的整體質量。隨著中央《關于加強土地儲備與融資管理的通知》等一系列政策措施的落地實施,受部分地區土地市場回落且呈蔓延趨勢以及地方政府性債務整體增速偏快等因素影響,土地儲備融資面臨的條件、形勢正發生著深刻變化。對政府、金融機構以及各類市場主體而言,在新形勢下探究如何有效識別、規避、化解土地儲備融資風險,促進土地儲備貸款的健康、持續發展具有十分重要的現實意義。

截至2017年，全國共有2459家土地儲備機構納入了土地儲備機構名錄，在職人員達到5萬人左右，基本上覆蓋了我國市、縣的行政區及重點產業園區。自1996年第一家土地儲備機構建立以來，土地儲備制度作為舶來品，已經過引進、消化、創新的實踐，真正融入了我國經濟和社會改革發展的光輝歷程。

2016年以來，國家為防范地方政府債務風險，改變了以往土地儲備資金來源以銀行貸款為主的制度安排，停止了土地儲備的間接融資。為接續和滿足剛性融資需求，國家層面建立了新的土地儲備融資機制——發行土地儲備專項債券。財綜4號文明確了各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應當通過省級政府發行地方政府專項債券的方式解決。2017年，已陸續實施的專項債券額度達500億元。

當前土地儲備融資管理面臨的主要問題

1.關聯債務風險逐漸提高

地方政府債務規模逐年攀升背景下，土地儲備債務規模居高不下。2010年，全國地方政府債務規模為6.71萬億元，2016年為15.32萬億元，5年間增加了1.3倍。而截至2017年上半年，土地儲備債務約為1.15萬億元，占據了較大比重并呈增長態勢。盡管制度設計上逐步加大了對土地儲備資金的使用監管，然而近些年的土地儲備融資管理中，仍有一些資金存在被挪用的現象，導致儲備債務還款保障受到威脅，引致債務風險增大。

2.運行方式亟待規范

政府儲備融資的非市場化運作方式，不能確保儲備資金的專項使用效能。由于地方財政撥款規模的不穩定性，土地收益基金的建立和使用情況不理想，使得土地儲備資金得不到有效保障，導致土地儲備規模非正常波動，土地儲備計劃和項目建設不能按時完成，極易造成資金和資源的浪費。此外，在資金使用上，存在被挪用、擠占的問題；一些融資平臺公司假借土地儲備名義，行圈錢之實，形成大量關聯債務，增加了區域內整體金融風險。

3.管理模式有待完善

國家層面制度設計的落實尚需加強。《關于加強地方政府性債務管理的意見》要求建立規范的地方政府舉債融資機制，明確規定：“有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還”，將對土地儲備融資及債務管理形成深刻影響。原有的土地儲備資金和融資管理制度、做法已經不符合新的財稅體制要求，落實新的管理模式刻不容緩。

土地儲備融資風險多樣化分析

以往土地儲備融資面臨融資規模大、資金管理規范性差、回款周期長等局面,表現出我國土地儲備融資風險展現出多樣性，也構成了建立市場化土地儲備融資管理模式的內在動力。具體看，主要表現在政策性風險、經營管理風險、資金規模風險。

1.政策性風險。如2010年，銀監會下發了《關于加強信托公司房地產信托業務監管有關問題的通知》，在收緊房地產信托的同時，明確信托公司不得以信托資金發放土地儲備貸款。2016年，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會聯合發文《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》進一步規范了土地儲備的資金管理，要求規范融資渠道，不得再從銀行貸款。導致利用信托、銀行資金實施土地儲備項目建設中斷、額外的接續資金成本等風險。

2.融資規模蔓延式增長風險。2016年以前，各地土地儲備機構融資主要依賴銀行貸款，資金來源單一，專項使用約束差，導致一方面存量土地消化不夠，土地儲備蓄水功能不強；另一方面盤活存量土地剛性需求的存在，與消化融資性土地儲備項目形成疊加，使得融資規模逐年膨脹。在特定市場調控期、區域經濟發展和財政狀況波動期，地方政府的轉貸接續能力將持續受到嚴峻考驗。

3.經營管理性風險。由于土地儲備的自有資金和信貸資金比例往往較低，而土地儲備項目開發周期長、資金投入大，項目變現受區域土地市場形勢影響大、資金回收慢，加之銀行利率波動等市場因素，導致經營管理過程中產生建設、成本、收益等多方面的不確定性。

新形勢下土地儲備融資風險管控對策

按照國家的總體部署，當前應抓緊構建新形勢下“土地儲備機構回歸政府職能、拓寬融資渠道、量化管理儲備項目、加強內部控制”的土地儲備融資風險管控機制。

一是認真貫徹執行《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》。抓住試點發行土地儲備專項債券的有利契機，探索和完善市政債券中收益類債券管理機制，以國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入對應具體土地儲備融資項目，并納入政府性基金預算管理。積極實踐新的政策措施，實事求是地爭取2017年中央下達各地土地儲備債券額度（2810億元，占全國專項債券的35%），有效解決地方剛性土地儲備資金需求。

二是規范和優化土地儲備融資模式。強化土地儲備專項債券作為地方政府土地儲備資金需求的專項來源，專戶管理，專項運作。債券發行直接與項目資產、收益相對應，科學制定儲備計劃，嚴格把握發債項目質量，強化項目收益與融資額度自求平衡，主動防范潛在風險，增強地方債務管理透明度，通過債券市場化，廣泛吸引社會資本投入，從而優化土地儲備融資結構，完善管控模式。

三是強化遺留問題清理，嚴格落實風險防范制度。綜合運用金融、財稅、土地、監察政策措施，執行好土地儲備機構納入名錄、土地儲備項目入庫、專項資金管理等制度，增強運行規范化程度，防止非市場化因素反彈。債券資金要專項用于土地儲備業務，從根本上堵住融資平臺公司以儲備土地抵押擔保融資的“后門”、“歪門”，防范違規違法舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為的發生，有效遏制違法違規舉債行為。